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| 拜登政府上台之後，明確表示美國將重返多邊主義。 |
中評社╱題：印太新地緣戰略下東盟的地位與選擇 作者：锺飛騰（北京），中國社會科學院亞太與全球戰略研究院研究員、中國社科院地區安全研究中心主任
【摘要】拜登政府上台之後，不僅明確表示美國將重返多邊主義，因而看重作爲多邊外交象徵和成功典範的東盟，而且再度明確承認東盟的中心地位。因此，與其說東盟處於印度洋和太平洋的地理連接點，因而迫使拜登政府承認這個現實，還不如說拜登政府的多邊主義外交更需要東盟。與美國的角度略有不同的是，東盟國家則更傾向於從東盟自身而不是美國戰略需求角度看待拜登政府的上述表態，在中美博弈加劇、歐盟多國出台有關“印太”戰略願景的新形勢下，東盟希望美國恢復對東盟中心地位的承諾。
2021年7月13日，在美國國務卿布林肯和東盟外長舉行視頻會晤之後，美國國務院新聞發言人表示，“國務卿重申我們對東盟中心地位的承諾，強調東盟在印度-太平洋區域結構中的關鍵作用。”〔1〕對於布林肯的表態，與會的馬來西亞外長希沙姆丁·侯賽因(Hishammuddin Hussein)在接受媒體采訪時指出，他希望東盟與美國的此次會晤能够成爲美國重返多邊合作的“重新承諾”，雖然“多邊主義不是上屆政府的重點，但拜登政府接受多邊合作是一個值得歡迎的發展”。〔2〕
從特朗普時期開始美國政府強調“印太戰略”，但并不重視東南亞。不過，略讓美國人驚訝的是，特朗普政府大幅度放棄了多邊主義，但東盟的中心地位依然得到其他國家的承認和尊重。拜登政府上台之後，不僅明確表示美國將重返多邊主義，因而看重作爲多邊外交象徵和成功典範的東盟，而且再度明確承認東盟的中心地位。因此，與其說東盟處於印度洋和太平洋的地理連接點，因而迫使拜登政府承認這個現實，還不如說拜登政府的多邊主義外交更需要東盟。與美國的角度略有不同的是，東盟國家則更傾向於從東盟自身而不是美國戰略需求角度看待拜登政府的上述表態，在中美博弈加劇、歐盟多國出台有關“印太”戰略願景的新形勢下，東盟希望美國恢復對東盟中心地位的承諾。
從歷史和地緣政治角度看，東南亞在國際舞台上的重要性，往往并不祇是取決於地理位置，更重要的是其如何影響大國戰略競爭。衆所周知，“東南亞”作爲一個國際區域概念出現於二戰結束前後。爲了擊敗日本法西斯，盟軍決定於1943年設立東南亞司令部。不過，最初“東南亞”的範圍祇包括緬甸、泰國、馬來亞、新加坡和蘇門答臘等。直到20世紀50年代，隨著冷戰的加劇，學術界和政策部門加強對東南亞區域的研究，東南亞的地理範圍才進一步明確，其戰略地位才進一步鞏固。因而，從這個意義上，東南亞的地緣政治地位是由大國戰略競爭決定的。不少國際關係文獻在討論東南亞國家應對大國戰略競爭時，其經典模型是對衝。從理論上看，這一模型以及立足於這一模型變種的相關概括，都是以小國與大國之間存在著巨大的實力差距爲前提，而且還需要假設小國往往可以在兩個或者以上大國之間做出合理的選擇。
不過，這并非是東南亞國家外交故事的全部。20世紀70年代以後，隨著東南亞經濟體，特別是“四小龍”的經濟崛起以及東盟區域合作的進展，東南亞國家在經濟貿易上的重要性也在上升，因而本身也日漸成爲世界政治經濟舞台上的重要行爲體。在日漸興起的“印太”戰略視野下，東南亞的地位不僅受到大國戰略競爭的影響，也取決於東南亞國家自身的發展，特別是東盟一體化建設的推進。鑒於大國戰略競爭的範圍遠遠超出區域層面，東南亞國家的選擇需要立足於本國和區域的發展，而不僅僅是外交上的對衝或者平衡戰略。
一、一波還是多波“印太”潮流？
第一波使用“印太”術語的是20世紀30年代的德國地緣政治學者豪斯浩弗。豪斯浩弗之所以重視這個概念，一是因爲19世紀末以來德國地緣政治學的主題是配合和完善德皇的“世界政策”，欲擺脫地理上被周邊大國圍困的格局，因而需要開拓和藉助於海洋戰略；二是豪斯浩弗早年被派駐日本大使館，對日本痴迷美國馬漢的海權論頗感疑惑，但同時也對太平洋力量態勢的變化頗感振奮。日本早年將自己看作是亞洲大陸邊緣的英國，通過幾次英日同盟攫取了大量的利益，甚至還在第一次世界大戰後獲得了德國在太平洋赤道以北的島礁。爲了與盎格魯-撒克遜民族相抗衡，德國和日本紛紛走上軍國主義的擴張道路，試圖藉助於英美等國使用過的海洋戰略，從英美等國手中獲得更多的殖民地，組建有利於其經濟增長的經濟區，從而打敗這兩個國家。歷史已經證明這一戰略并不成功。在德日失敗以後，“印太”這個概念的合法性也不復存在。
第二波使用“印太”概念的主要是澳大利亞。1973年，英國加入歐共體，嚴重衝擊了澳大利亞和英國之間的傳統貿易聯繫。澳大利亞被迫改變其對外貿易和經濟的方向，轉向亞洲，特別是日本、韓國以及東南亞地區等經濟發展良好的國家。澳大利亞傳統上經過印度洋與歐洲開展的貿易額大幅度下降，通過太平洋與東亞開展的貿易額迅速上升。在澳大利亞的一些戰略學者看來，澳大利亞既有通過印度洋開展的貿易，也有通過太平洋進行的貿易，因而應該是一個“印太”國家。進入20世紀80年代以後，在日本和澳大利亞的推動下，“亞洲-太平洋”的概念變得更加流行，最終誕生了亞太經合組織（APEC）。在經貿意義上，澳大利亞更像是一個東亞區域內的國家。
第三波“印太”概念的潮流則出現於21世紀的第二個十年。2012年，當時的澳大利亞工黨政府首次在《亞洲世紀》白皮書中載入“印太”戰略，并在2017年《外交政策白皮書》中加以詳細闡述。澳大利亞學者認爲，存在著一種澳大利亞特色的“印太”概念，即重視中小國家之間的合作。澳大利亞版本的“印太”概念，將迄今爲止被視爲兩個非常獨立的亞洲區域——以中國爲中心并被太平洋環繞的東亞和以印度爲中心并毗鄰印度洋的南亞——視爲一個單一的戰略體系。“印太”是一個以亞洲海洋爲核心的“超級區域”，而東南亞是事實上的“印太”地理中心。澳大利亞之所以要比其它國家更早地采用和強調這個概念，有兩個原因：一是因爲澳大利亞看到了印度洋貿易地位的不斷上升，甚至有取代大西洋的趨勢。而這種事實背後更爲根本性的原因是，東亞經濟強國嚴重依賴從中東和非洲通過印度洋進口石油、天然氣。二是因爲長期困惑澳大利亞的身份定位，從人種上看澳大利亞應該是白人主導的國家，但是其地理位置卻在亞洲大陸邊緣的離島上。因而，澳大利亞對印度洋-太平洋相對勢力的變化極爲敏感。〔3〕
第四波“印太”概念則源於特朗普政府。在使用“印太”概念的步伐上，緊隨澳大利亞的是日本、印度和美國等所謂“四方對話”機制的成員國。從發展緣起看，早在2007年，這四個國家就有了初步的磋商，以應對中國崛起。不過，中國政府發出外交抗議，印度和澳大利亞隨即撤回了他們的承諾。一定程度上由於這種準備，在澳大利亞政府采用“印太”戰略之後，日本、印度也跟上了。不過，最終讓“印太”概念產生全球性效應的還是美國這個霸權國家。2017年11月，美國總統特朗普在越南舉行的APEC峰會上宣布，美國將推動“自由開放的印太戰略”。〔4〕
一種地緣政治概念的廣泛傳播主要與權力的興衰相關。對於大國而言，權力的興衰主要歸因於經濟增長模式，但也會受到外交戰略的影響，而小國則更多受制於外部環境的影響，其發展績效與對外戰略選擇密切相關。大國關係是全球戰略格局變遷的主要推動力，大國也是地緣政治概念的推廣者。雖然澳大利亞和日本都很重視“印太”，但祇有經過美國這個霸權機器的運轉，并且當“印太”具有顯著的圍堵中國的地緣政治含義之後，“印太”概念才火了起來。
二、相互競爭的“印太”戰略
在數個大國采用“印太”戰略以規劃其新的地緣政治戰略之後，東盟國家面臨著艱難的選擇。經過多次協商，并在印度尼西亞的主導下，東盟於2019年6月出台《東盟印太展望》。〔5〕這個戰略規劃的特點在於，一是延續東盟自身的定位，即東盟并不希望被周邊大國正在形成的戰略競爭所裹脅，而是希望繼續保持獨立性、中立性以及扮演舞台提供者的角色。在繼續采用美國、日本的“印太”戰略表述中使用的“自由、開放”等核心詞彙時，東盟版本的“印太”十分強調“包容性”。事實上，這一點也是印度總理莫迪在2018年夏季在香格里拉會議上陳述印度版“印太”戰略時所強調的，諸多媒體將此解讀爲避免針對中國。〔6〕需要加以強調的是，當時中印之間已經發生了邊界衝突，而印度仍然使用一種不同於美日的“印太”視野，這也充分表明作爲一個地緣政治概念，“印太”的使用與本國的地緣環境密切相關。如果沒有中國在邊界問題上的克制，印度的海洋戰略不可能走遠。二是東盟後續在表述與“印太”相關的內涵時，更爲謹慎，在官方文件中更加突出使用“亞太”概念。例如，2020年11月舉行的第15屆東亞峰會主席聲明稱，東盟的《印度-太平洋展望》“作爲東盟參與亞太和印度洋地區爲和平、穩定、自由與繁榮作出貢獻的指南”。〔7〕
除了東盟之外，最爲引人注目的是歐洲國家快速介入印太地區。2018年5月，法國總統馬克龍在位於悉尼港的澳大利亞皇家海軍基地發表聲明時首次使用“印度-太平洋戰略”，并將法國界定爲印太大國。〔8〕德國於2020年9月發布了《印度-太平洋區域政策準則》，兩個月後荷蘭發布了《印度-太平洋戰略報告》。2021年3月，英國政府發布了英國脫歐後展望至2030年的《競爭時代的全球英國：安全、防務、發展和外交政策綜合審查》，宣布“到2030年，我們將作爲歐洲合作夥伴深入參與印度-太平洋，擁有最廣泛、最綜合的存在，支持互利貿易、共同安全和價值觀”。〔9〕一個月後，歐盟2021年發布了《歐盟印太合作戰略報告》。從地理範圍看，歐洲人的印度-太平洋框架缺少相應的地理聯繫，主要是從并不那麼受歡迎的殖民歷史淵源和遺產、廣泛的經貿利益以及涉及到全球自由主義秩序穩定性等角度展開論述。如果用一句話概括，事實上仍然是重複了國旗跟隨利益延伸的邏輯。如果中國的海外利益也延伸到歐洲的區域，這幾個歐洲國家將來可能也無法反駁中國出台相應的大西洋戰略。
在歐洲諸國的“印太概念”中，在地理上仍有實質意義的其實是法國。一位荷蘭學者表示，在歐洲國家中，祇有法國在該地區擁有一套特殊的資產、利益和能力，而其他歐洲國家并不具備上述特殊性。其他歐洲國家之所以發布各自的“印太”戰略，其目的主要是“尋求保護自身利益，加強它們作爲平衡大國的戰略地位，同時避免被迫在大國之間做出二元選擇”〔10〕。在歐盟發布印太合作戰略之後，法國外交部發布了一份文件，進一步解釋了法國的“印太戰略”目標和發展方向。在法國看來，“印度-太平洋空間是一個地理現實”，因爲法國專屬經濟區的93%位於該區域，而且在該區域的法國所屬海外領土上，還居住著150萬法國人和8000名士兵。法國試圖扮演“一個包容和穩定的調解力量”，爲此將采取以下行動：（1）積極參與解決區域危機、主要航道安全以及打擊恐怖主義、激進主義和有組織犯罪的鬥爭；（2）加強和提升法國在該區域的戰略和全球夥伴關係；（3）在區域組織中發揮更大的作用，以促進多邊主義的發展。主要是與東盟這個區域內的中心組織建立更密切的關係，并在法國參與創立的相關論壇上作出更大貢獻；（4）爲正在經歷人口、社會和城市快速發展的地區發展提供更多公共品。〔11〕
英國在部署其“印太”戰略時具有超越經貿利益的需求，不僅是出於歷史榮耀的回歸，也有配合美國的色彩。2021年3月出台的《競爭時代的全球英國》報告強調，“隨著英國在印太地區的更多參與，我們將適應地區力量平衡，尊重其他國家的利益，并尋求與東盟和全面與進步跨太平洋夥伴關係協定（CPTPP）等現有結構的合作”，報告還認爲英國“支持東盟在地區穩定與繁榮中發揮核心作用，實現東南亞可持續發展”。〔12〕2021年6月下旬，英國外交大臣多米尼克·拉布（Dominic Raab）訪問越南、柬埔寨和新加坡等三國，一方面是爲了夯實脫歐後的貿易關係，因新加坡和越南是英國在東盟國家中的第一大和第二大出口目的地，另一方面是爲了展示對美國在該地區實施“航行自由”的支持。按照澳大利亞智庫學者的評論，英國人還不忘歷史的教訓。20世紀60年代，英國人決定從蘇伊士運河以東地區撤離。英國人迄今還認爲，英國軍事力量撤離後導致東南亞地區共產主義勢力興起，并進一步催生了1967年誕生的東盟五國合作機制。因而，大英帝國與該地區的不少國家還存在著歷史聯繫，可以有效地激活這種軟實力。在脫歐成功之後，英國更是不能離開在經貿和戰略上越來越重要的印太地區。〔13〕
正如兩位德國學者所總結的，幾乎所有國家在使用“印太”概念時，其理解和展望都不完全是相同的。至少存在著5個方面的不同：（1）作爲一個地理區域的範圍不同；（2）“印太”概念與本國戰略目標的關聯性不同；（3）“印太”作爲一種戰略部署時，所包含的政策領域的重點也不同；（4）在是否包容或排斥中國的問題上存在更大的分歧；（5）在實現“印太”戰略的方式上，究竟是貿易和安全政策并行，還是雙邊、小型多邊和多邊主義等也有較大的差異。正是由於不同版本的印太概念之間有分歧，導致第三方不能隨意采用他國設定的概念。如果其他國家采用“印太”概念，那麼首先必須澄清這個概念的準確含義，否則就容易被誤導。因此，德國政府出台“印太”戰略，一是要避免與法國相互競爭，二是要充分注意到德國在該地區的外交和軍事能力十分有限。〔14〕
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