中評社╱題：近年來韓國對台政策的新變化及其走勢 作者：陳婧如（北京），北京外國語大學亞洲學院朝鮮語專業學生；曹宇軒（北京），中國人民大學國際關係學院碩士研究生
【摘要】隨著中美戰略博弈日益加劇，韓國面臨著越來越大的“選邊站”壓力，韓國在中美間維持適度平衡的政策已難以為繼。鑒於台灣問題日益成為中美戰略交鋒的核心議題，韓國對台政策出現了一定程度轉向。從近年來韓國官方涉台言論日益增多這一現象，不難看出韓國對台政策的新變化及其未來走向。未來韓國與台灣的合作會有所增多，會衝擊一個中國原則，但鑒於維持中韓兩國關係的穩定性因素依然存在，韓國在制定對台政策時依然需要充分考慮中國大陸的立場及態度。
2021年5月21日美韓舉行首腦峰會，會後發表的聯合聲明中提到“拜登總統與文在寅總統強調在台海維持和平與穩定的重要性”。這是韓國自1992年與中華人民共和國建交以來，首次在與美國共同發表的聯合聲明中提及台灣海峽，預示著韓國對台政策的新動向。中韓建交以來，韓國一直采取比較審慎的態度處理與台灣當局的關係，較少就台灣問題發表看法，以避免對中韓關係造成不必要的負面衝擊。但近年來，韓國日益被卷入中美戰略博弈之中，韓國面臨著越來越“站隊美國”。韓國為配合美國“以台制華”戰略，其對台政策也出現了一定程度的轉向。這背後的影響因素為何？未來走向為何？這些問題均值得進一步關注和思考。
一、韓國對台政策演變的梳理與回顧
以1992年中韓建交為時間界點，向前為韓國與台灣當局的“邦交”時期。總體而言，這一時期韓國與台灣當局維繫著較為緊密的聯繫，但這一情況在20世紀70年代發生改變。1992年中韓建交後，韓國與台灣當局維繫著“非正式關係”，韓國按照“政經分離”原則制定對台政策。2016年特朗普政府上台，明確將中國視作美國的戰略競爭對手，韓國追隨美國，在對台政策上也呈現出一些新變化。根據國際形勢變化以及韓國國內政策調整，韓國對台政策可大致分為以下四個時期：
一是1948年至1970年代的緊密合作期。二戰結束後，美、蘇兩國軍隊進入朝鮮半島，以北緯三十八度綫為界分區占領朝鮮半島的南部和北部，并先後幫助建立南、北兩個意識形態對立的政權，彼時的中華民國政府與大韓民國政府維持著緊密的政治與外交關係。1949年1月4日，中華民國與韓國建立大使級外交關係，中華民國也是繼美國之後，第二個與韓國建立外交關係的國家。國民黨當局敗退台灣後，韓國是第一個將其大使館遷移至台北的國家。〔1〕此時的韓國與台灣當局基於共同的反共需求，雙方保持緊密合作，除與台灣當局共同推動構建亞洲反共聯盟，韓國還在國際場合公開表達對台灣當局的支持，譬如1950年1月6日英國承認中華人民共和國，韓國總統李承晚公開批評“英國的行為是作為自由世界大國不負責任的表現”。〔2〕
朝鮮戰爭爆發加劇了全球冷戰的緊張局勢，也使得美國、韓國與台灣當局關係更加密切，台灣當局和韓國共同配合美國在東亞地區執行“反共產主義路綫”。韓國與台灣當局在朝鮮戰爭期間維持著緊密的合作關係，1950年6月30日，朝鮮戰爭爆發五天後，台灣當局就公開宣布將援助韓國三個陸軍師以及二十架飛機，然而美韓都拒絕了這一提議。〔3〕儘管台灣當局沒有直接派遣軍事力量介入朝鮮戰爭，但依舊為韓國提供物質援助，〔4〕此外台灣當局還在朝鮮戰爭期間派出許多情報人員赴韓進行心理戰，以便加強台灣和韓國軍事上的相互支持。〔5〕
朝鮮戰爭結束後，韓台關係更加密切，1953年11月27日，時任韓國總統李承晚“訪問”台灣，次日韓台雙方發表《聯合聲明》重申反共的共同立場，倡議建立亞洲“反共聯合陣綫”。1954年6月15日韓國與台灣當局、菲律賓組建亞洲人民反共聯盟（Asian Peoples' Anti-Communist League, APACL）。〔6〕共同的反共目標使得這一時期的韓台關係進一步走近，雙方互稱為“兄弟之國”，韓台雙方政府高級官員經常互訪，如1966年韓國總統朴正熙訪問台北，同年蔣經國應邀訪問韓國等。除此之外，韓台還簽署了多項雙邊協議，如1961年簽訂《大韓民國與“中華民國”民間貿易協定》、1964年簽訂《大韓民國與“中華民國”友好條約》、1965年簽訂《大韓民國政府與“中華民國政府”間文化協定》等。〔7〕
二是1972年至1992年的政冷經熱期。20世紀70年代世界局勢發生重大變化，中蘇對抗進一步加劇，中美關係走向緩和，尤其聯合國第26屆聯大通過第2758號決議恢復中華人民共和國在聯合國的合法席位，許多美國的盟友國家轉而承認中華人民共和國并與之建交。韓國因應形勢的新變化，開始從外交上尋求與中華人民共和國關係突破口，1973年6月23日時任韓國總統朴正熙發表特別宣言（或稱《和平統一外交政策的特別宣言》），聲稱在“平等互惠”的原則下，韓國將向包括蘇聯和中國在內的所有一切國家實行“門戶開放”政策。〔8〕同年10月，韓國外交部請荷蘭外交官帶口信給中國：韓方有關中國的基本立場已在6月23日的特別宣言裡提到，韓方願意首先消除對中國的敵對觀念，希望從文化、體育、經濟等可能的方面逐漸改善、擴大雙方關係，表示願意隨著中國對韓國的態度而調整其對台政策。〔9〕為展示誠意，韓國避免與台灣當局擴大政治關係，對台關係側重經濟合作與文化交流。〔10〕但由於當時的冷戰氣氛和東西方冷戰對峙，中韓兩國缺乏必要的瞭解和基本的互信，此外維持與朝鮮的傳統友好關係關乎反蘇統一戰綫的構建以及中國周邊和平穩定，因此中國對於韓國方面釋放的種種改善關係的意思表示，都未能作出積極反應。〔11〕進入20世紀80年代，全斗煥政府上台後更加積極推行“北方外交政策”，謀求改善同中國的關係，在與台灣當局關係處理上更加慎重，譬如1984年3月韓國拒絕台灣以“中華民國”名義參加在漢城舉行的亞洲青年籃球賽，台灣代表隊在抵達漢城金浦國際機場後即刻返回以示抗議，雙邊外交關係嚴重惡化。〔12〕韓台政治關係在這一時期逐漸降溫。
三是1992年至2016年的政經分離期。1991年9月，韓國和朝鮮分別加入聯合國，於中國而言，這是實現朝鮮半島南北雙方交叉承認的第一步，實際解除了中國對於交叉承認“兩個朝鮮”可能與一個中國原則相關聯的擔憂，為之後調整中韓關係贏得了空間。〔13〕1991年底蘇聯解體，冷戰、兩極格局終結，世界政治格局的重大變動使得中國周邊的地緣安全形勢出現重要變化，中國外交的重心開始轉向周邊國家，1992年中韓建交，韓國隨即與台灣當局“斷交”，台灣當局對此反應激烈并立即進行報復，廢除雙方航空協定，關閉了韓台直航航綫；終止對韓國的所有經貿優惠待遇，包括禁止韓國參與台灣的公共建設項目、限制韓國企業參與台灣的任何國際招標活動等。但韓台間經貿文化交流已相當深入，台灣旋即意識到意氣用事的報復於事無補，便接受了韓國總統盧武鉉提出的與台建設“最高水平的非正式關係”倡議，以“政經分離”的方式恢復和發展雙邊實質關係。〔14〕1993年7月韓台雙方簽署《新關係架構協定》，并於1993年底和1994年初，分別在漢城和台北設立“駐台北韓國代表部”與“駐韓國台北代表部”，用以協調及發展雙邊經濟、文化之交流合作。〔15〕韓國政府於1994年頒布《對台交流合作基本方針》和《台灣人士主要接觸允許原則》，對各級官員與台灣官員的接觸做出詳細規定，雙方政府間的往來較少，僅國會議員、地方城市仍保持著一定程度的交流。〔16〕這一時期韓國對台政策的總基調便是以“最高水平的非正式關係”為目標，以“政經分離”為互動模式，主要發展韓台民間經貿關係。
四是2016年至今的追隨美國期。2016年美國特朗普上台後，特朗普政府明確將中國視作美國的戰略競爭者，在經濟、地緣政治、意識形態等方面與中國展開全方位的競爭。“印太戰略”是特朗普政府展開對華政治競爭的重要手段，在這一戰略中，台灣當局占據突出位置。2020年拜登上台後，繼續強化台灣在“印太戰略”中的角色，把台灣問題作為遏制中國的手段，在中美進入戰略競爭的大背景下，儘管在具體政策上有所調整與取捨，但無論是特朗普政府還是拜登政府，台灣都被視作遏制中國發展的橋頭堡，如此一來，中美兩國關係的重要共識基礎遭到破壞的可能性加大，這也為亞太地區的和平與穩定埋下隱患。
追隨美國對華戰略調整，韓國在台灣問題上也頻頻發聲，衝擊一個中國原則。2021年5月21日美韓首腦會談，會後兩國首次強調“維護台灣海峽和平與穩定的重要性”，2021年5月23日韓國外交部副部長崔仲建也向媒體說明台海和平穩定直接關係到韓國的國家利益。〔17〕2021年12月2日美韓兩國防長在第53次美韓安全會議後發表的聯合聲明中重申了兩國首腦提出的維護台海和平與穩定。來自保守派陣營的尹錫悅當選韓國總統，韓國官方涉台表述日益增多，譬如拜登與尹錫悅第一份聯合聲明（2022年5月）中再次重申了“維護台灣海峽和平穩定的重要性”，并將其視為“印太地區安全與繁榮的重要因素”。2023年4月18日，韓國總統尹錫悅在接受路透社采訪時將台灣問題與朝鮮問題相提并論，稱“台灣問題就像朝鮮問題一樣可以被視為全球性問題”，〔18〕從而企圖將台灣問題“國際化”，這嚴重違反了韓中建交聯合公報的精神，衝擊了一個中國原則。除聲明支持外，韓國還加強了與台灣的政治聯繫，2022年12月28日至31日，韓國國會副議長鄭宇澤率領多名韓國議員竄訪台灣地區，并與蔡英文等台灣當局高層進行會面。〔19〕以上種種均表明韓國過去對台“政經分離”政策有所虛化，韓國追隨美國腳步頻繁涉足台海問題，涉台合作也從口頭表態轉向有所行動。
二、韓國對台政策出現變化的主要原因
從以上分析可以看出，中韓建交30年來，韓國較為嚴格地執行了一個中國政策，儘量避免與台灣當局產生政治聯繫，但隨著台灣成為美中戰略競爭的一個重要籌碼，韓國出於美韓同盟關係的考慮而追隨美國介入台灣問題。但韓國與日本、澳大利亞等美國盟友不同，并沒有明確表示將在台灣的防禦問題上堅決支持美國，也沒有表示將向美國提供一切必要的幫助，〔20〕台海問題一直未進入到韓國主流政策議程當中。儘管美韓涉華合作，尤其是在台海問題上比此前有較大突破，但韓國仍儘量避免深度捲入中美對抗，盡可能在中美間保持平衡。〔21〕基於這一政治現實下的韓國對台政策的總體表現是：韓國追隨美國挑戰一個中國原則，但總體上不會突破一個中國框架。具體分析如下：
一方面，韓國追隨美國挑戰一個中國原則。由於美韓之間、美日韓之間存在某種同盟關係，韓國的對台政策經常尾隨美國對台政策的改變而改變。
第一，美國戰略調整，韓國受其牽引。特朗普上台後，美國明確將中國定位為“戰略競爭者”，美國政府在言論和行動上實行“全政府”“全社會”的“反華、遏華、抗華”戰略，〔22〕拜登延續了特朗普時期對華的基本定位與政策的基本思路，視中國為美國和西方建立主導的國際秩序的挑戰者。鑒於特朗普時期對華單邊制裁效果不佳，拜登政府重拾多邊主義，重視價值觀外交和國際規則，強調同盟合作，特別是與亞太地區的盟友合作，發揮同盟合力對華進行戰略競爭。〔23〕拜登政府在對華戰略競爭中，尤其看重美韓同盟的作用。拜登政府一直將韓國視為亞太地區的重要盟友，將其作為優先出訪和重點拉攏的對象，把韓國拉入到聯合制華的同盟中來。現任美國國務卿布林肯和國防部長奧斯汀就任以來的首次外訪沒有按照慣例定在歐洲，而是於2021年3月訪問了日本和韓國，這是美國務卿和國防部長自2010年以來，時隔11年聯袂訪韓。兩人亞洲之行的目的是糾集日韓盟友，共同遏制中國發展，布林肯和奧斯汀還聯合撰寫文章，要加強與韓國等盟友的合作，共同應對中國挑戰。
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