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| 深圳大學港澳基本法研究中心主任鄒平學 |
鄒平學：按法定要求宣誓 是中外通行做法
感謝中評社的邀請！人大這次釋法引起了社會熱議，有人認為，作為一項宣誓行為，表達擁護基本法、效忠中華人民共和國香港特別行政區，是很主觀的事情。對於宣誓是不是莊重、是不是莊嚴、真誠地進行宣誓，也是一個主觀的判斷。如果以此來作為確定立法會議員當選的資格，是否具有客觀性？如何有客觀的標準判斷是否擁護及效忠？我注意到社會上也有人認為法律對宣誓加以規定，似乎形式意義大於實質意義，因為很多時候是主觀判斷。這個認識牽涉到如何認識基本法有關宣誓制度及人大對第104條的解釋的理據。我打算從法理、學理上對此談談自己的看法。
首先，我談談從如何從法理看人大釋法。眾所周知，在本屆立法會選舉期間，港獨分子參選問題就出現了重大的法律爭議，香港立法會選舉結果甫刊憲，即有被選舉主任裁定提名無效的參選人向高等法院提出選舉呈請，挑戰選舉主任的裁定。而立法會議員宣誓事件說明有關各方對基本法第104條宣誓的立法原意和基本規矩存在爭議，該事件引起的爭議不僅涉及立法會能否有效運作的問題，也涉及一國兩制的原則底線問題。這次釋法，是要進一步澄清明確基本法第104條的立法原意和法律原則，明確特區法定公職人員的宣誓效忠所必須包含的法定內容、所應遵循的法定要求、法定條件以及相應的法律後果。從效果上看，這個釋法能夠有效解決目前有關候任議員宣誓風波引發的法律爭議及更好地規範今後特區所有參選法定公職參選條件、以及就職宣誓行為，在法律上明確了香港法定公職人員在宣誓就職時應莊嚴對國家效忠、對特區效忠、對法治效忠的應有表現、應有態度，並接受監督，承擔相應法律後果，可以說築起一道嚴格遏制任何刻意違反宣誓的法定要求、蔑視依法宣誓程式、甚至借機鼓吹港獨侮辱國家民族等違法行為的防火牆。人大釋法時間上恰逢香港法院對有關案件的審理時期，有人過度解讀人大釋法，其實這種時間上的重疊是一種巧合，人大釋法並非專門針對法院的案件審理，也不代表中央對香港司法的不信任。如果回顧事態的全過程，在立法會選舉之前，香港社會就有人提出人大釋法的問題，大家可以看到立法會選舉確認書制度推出後引發的爭議，也有聲音要求人大釋法。至於梁游兩位議員宣誓時出現的嚴重觸碰國家尊嚴和一國兩制底線的行為以及因此導致立法會癱瘓的嚴峻事態表明，人大釋法是恰逢其時、不得不發。人大釋法當然可以為特區司法機關審理案件提供更加清晰的法律依據，有利於法院對案件儘快作出正確判決，有利於作出判決後的執行，更重要的是，它還約束特區立法會和特區政府，特區立法機關應當據此完善相關本地立法，在處理議員宣誓問題時更好地執行法律。人大釋法也對政府執法提供了權威依據。這些都是有利於維護基本法的權威。
那麼，如何看待宣誓制度本身帶有的儀式感、現場感？它是不是只是具有形式意義而無實質意義？應當看到，當宣誓人在監誓人主持下，在莊嚴的場合，真誠地、誦讀法定誓詞的那一刻，莊嚴肅穆的環境氛圍、隆隆誦讀語音的回蕩，在視覺上、聽覺上所產生的衝擊效果，都可以強化宣誓人及現場觀禮（或通過電視觀摩）的民眾對宣誓行為的嚴肅性的心理記憶。可以說，通過莊嚴肅穆的宣誓儀式，彰顯了法律的神聖，讓宣誓的每一個人在這一刻把對國家和特區的效忠、對基本法擁護的真誠態度公示於大眾，也內化於自己的心裡，有助於宣誓人認真審視其所被賦予的權力、所肩負的責任的嚴肅性和使命感，有助於在宣誓人的內心裡建立起一道擁護基本法、效忠中華人民共和國特別行政區的心理防線、防火牆。通過宣誓，也明確公示了宣誓人所效忠的物件、應有的態度，把這種真誠表態向監誓人及社會公眾明示，表明接受誓言約束，接受監督。
有人擔心宣誓是不是變成走過場、是否會流於形式呢？也有人擔心宣誓人虛假對付，待蒙混過關後再露出真面目？有這樣看法的人不在少數。他們的擔心顧慮是正常的、合情理的。的確，僅僅靠一個宣誓行為、一個監督宣誓的短暫時刻，就能夠解決法定公職人員的政治效忠問題嗎？答案當然是否定的。一次宣誓不能解決所有問題，一個釋法也無法解決所有的法定公職人員的政治效忠問題。但應看到，這次釋法規定，宣誓表面上法定次數是一次，但本質上它不是著眼於一個一次性的即時行為，而是把它置於一個法定公職人員就職、履職行為的一個持續的、長期的行為的開端部分。這個開端十分重要，必不可少。所以，這次人大釋法裡規定，宣誓具法律約束力，宣誓人必須真誠信奉並嚴格遵守法定誓言。宣誓人做虛假宣誓或者在宣誓之後從事違反誓言行為的，依法承擔法律責任。這就把違背宣誓的後續行為，納入了應當接受可持續約束監督的法治軌道。所以，不能把這個宣誓行為及規範宣誓行為的制度視為可有可無、隨便對付的一種走過場。一個法定公職人員如果宣誓時都不真誠、不莊重，公眾如何相信他下一步的履職過程中會依法辦事、會真誠履職？
從比較法、外國法來看，各國對於公職人員的宣誓均有嚴格的法律規定,在國家層面確立了國家公職人員在履職前必須向憲法宣誓的制度。在這些制度中，宣誓的主體包括國家元首（總統、首相）、議會的成員（議長、議員）、法院的各級法官、各級的政府官員。對於憲法宣誓的誓詞、時間和地點，也都有明確規定和具體要求。比如挪威憲法規定國王須向議會宣誓，才能履職執政；美國總統就職儀式上，由美國聯邦最高法院首席大法官作為見證，宣誓就職；即便是在沒有成文憲法的英國，很早就有類似的首相、議員的就職宣誓制度；委內瑞拉、埃及、阿富汗、巴拉圭等國總統就職時，典禮上都有向憲法宣誓的儀式程式；新加坡更是規定，未進行過憲法宣誓，任何議員不得參與議會的任何活動。
根據資料統計，全世界一共有193個有成文憲法的國家，其中有177確立了向憲法宣誓的國家。大陸系的國家元首和政府首腦的宣誓儀式，往往會在國會舉行；普通法系和受普通法影響的國家，就職儀式多規定由最高法院首席大法官來主持國家元首或者政府首腦的就職儀式。這些儀式典禮，都是公開進行的，即使是在反恐形勢嚴峻的今天，同樣允許民眾進行觀禮，並且由媒體進行全程直播，這樣做的意義就在於就在於凸顯宣誓的法定性、神聖性、莊重性、嚴肅性。
美國是一個非常典型的移民國家，其移民來自五大洲，他們的膚色、人種民族、宗教信仰差異很大，但每一個想要加入美國國籍的人，必須要參加入籍歸化宣誓儀式的，宣誓向美國效忠。西方法學理論認為，法的秩序是由命令組成的，並由這些命令來構建生活。法律明確要求你宣誓，法律也必定會要求你遵守誓言，這是中外通行的做法。
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