中評社╱題：粵港澳大灣區重大疫情的應急法治協同建設 作者：馮澤華（深圳），深圳大學港澳基本法研究中心兼職研究員、廣東財經大學法學院博士後；劉向東（廣州），廣東工業大學政法學院行政管理專業研究生
【摘要】重大疫情的應急法治協同建設是高質量建設粵港澳大灣區不可或缺的環節。在全面依法治國的新時代，應急法治是粵港澳大灣區協同處置重大疫情的制度基礎、基本保障以及現實進路。在“一國兩制”框架內，粵港澳大灣區重大疫情應急法治協同建設具有跨法域性、雙維縱橫性、多重技術性等基本特徵。而統一、效能和安全是粵港澳大灣區重大疫情應急法治協同建設的價值導向。粵港澳三地政府應加快完善應急法治體制、儘快構築應急法治保障機制以及大力促進應急法治制度創新，積極推進粵港澳大灣區重大疫情的應急法治協同建設。
重大疫情是人類的共同敵人和抗爭對象，給全球公共衛生安全帶來巨大挑戰，其中包括重大動物疫情、重大傳染病疫情等，具有複雜性、突發性、衝擊性等特徵。為此，“十四五”規劃鄭重提出：“優化國家應急管理能力體系建設，提高防災減災抗災救災能力。……強化跨區域、跨流域災害事故應急協同聯動。”可見，跨區域重大疫情應對是優化國家應急管理能力體系建設的重要環節。作為中國跨區域典型樣本的粵港澳大灣區自2017年啟動建設以來，一直探索重大疫情的應急法治協同建設之道。然而，由於頂層設計的制度機制建設相對緩慢，粵港澳在協同工作中仍面臨著各種障礙，這在新冠疫情協同防治中表現得淋漓盡致。為此，本文擬對大灣區重大疫情的應急法治協同建設問題進行研究，期待能為高質量建設大灣區建言獻策。
一、應急法治於大灣區協同處置重大疫情的制度理性
（一）應急法治是大灣區協同處置重大疫情的制度基礎
風險與人類社會共存。為了應對各種突發事件，幾乎每個國家都建構了相對完善的應急體制機制。中國是自然災害最為嚴重的國家之一。隨著經濟、科技等快速發展，各類重特大事故頻發，影響著國家的公共安全①。由於突發事件的出現往往意味著社會進入緊急狀態，為了集中力量解決問題，行政機關往往需要突破常態下的法律規範體系，採取事實上的行政應急處置措施甚至非常措施。因此，行政應急權必然會擴張。②如若行政機關一味追求行政效率，勢必大大壓縮公民權利的空間。祇有把行政應急權納入法治軌道，才能將行政應急行為對公民的損害程度控制在最小的限度內，進而在保障人權和協同高效處置重大疫情中取得平衡。
法治作為尊重和保障公民權利、約束和監督國家權力運行的制度基礎，不僅在常規狀態下對國家和社會治理意義重大，更成為應急狀態下國家應對重大突發公共事件的重要保障。重大疫情是重大突發公共事件的典型，能否得到妥善處理，直接關係到國家治理體系和治理能力的現代化水平之高低。而運用法治思維應對重大風險，是國家治理體系和治理能力現代化的重要標誌之一。要發揮好法治固根本、穩預期、利長遠的重要作用，堅持依法應對重大挑戰、抵禦重大風險、克服重大阻力、解決重大矛盾，才能打牢大灣區協同處置重大疫情的制度基礎。
（二）應急法治是大灣區協同處置重大疫情的基本保障
應急法治在大灣區協同處置重大疫情中起著舉足輕重的作用。面對重大疫情，人民的身體健康和生命安全始終是第一位的。而重大疫情往往帶有多樣化、複雜化、複合化等特點，一旦失去有效控制，則極易演變成為全國乃至全球公共衛生威脅。應對重大疫情，不僅需要在實踐探索、經驗法則的基礎上形成相對穩定的應對方法，並上升為法律和行政法規，從而保障疫情防控的針對性和風險防範的有效性，更需要藉助法律的權威和強制力，運用更具有集中性、強制性和自由裁量性的行政應急權，在較短時間內有效地組織和調配國家各種資源，確保應對時獲得人力、物力和財力的充分支持，力圖在最短的時間內把重大疫情的損害降到最低。
就大灣區而言，粵港澳三地政府尤其是其中的應急管理部門，要切實依據《國家突發公共事件總體應急預案》的工作原則，堅持以人為本，始終把人民的生命安全和身體健康放在第一位，將危害程度降到最低，在黨中央、國務院的統一領導下，以預防、控制突發公共事件為主要目標，加強建設應急預案體系，建立健全分類管理、分級負責，條塊結合、屬地管理為主的應急管理體制，加快公共安全科學研究和技術開發，並做到三地之間資訊的互通有無，在面對重大疫情時才能快速反應，協同應對，真正保障好大灣區人民的權益。
（三）應急法治是大灣區協同處置重大疫情的現實進路
應急法治還是粵港澳重大疫情協同處置的最優手段。法律相較於其他規制手段，具有穩定性、程序性、可預測性與規範性，這些特性和優勢使得法律在面對重大疫情時可以有效地提供制度保障，最大限度地發揮政府的環境保護職能，最大程度地限制公權力，增強政府公信力，提升政府形象。粵港澳地區具有相對完善的法律制度和較為深厚的法制底蘊，法律規制手段更被社會普通民眾認可和接受。因此，在切實保障社會經濟體系、社會秩序的高效運行這一維度而言，應急法治對於大灣區協同處置重大疫情極具現實意義。
重大疫情處理的好壞與人民的生態環境、生活環境和健康狀況息息相關。正如2012年，國務院在政府工作報告中指出：要重點保護環境，加大力度解決重金屬、飲用水源、大氣、土壤、海洋污染等關係民生的突出環境問題。由此可見，應急法治是保障“公眾環境權”的現實需要，而頻發的突發公共事件損害公眾享有良好生態環境的權利，重大疫情的堆疊更是造成較大範圍的自然資源流失，嚴重影響“公眾環境權”的實現。通過法治協同在重大疫情的事前、事中、事後形成全鏈條的應對體系，將保護人類賴以生存與發展的環境落到實處，也是實現人與自然和諧共處的應有之義。
二、大灣區重大疫情應急法治協同建設的基本特徵
（一）跨法域性
內地與港澳分屬不同的三個法域，內地為具有濃厚大陸法色彩的社會主義法系，香港為普通法系，澳門為大陸法系。內地與澳門在法律體系上相似，屬於成文法系，訴訟以法官為中心，主要強調成文法的作用，香港則沿用英國的普通法系，以適用判例法為主、制定法為輔，訴訟以當事人為中心，側重判例在司法中的作用。粵港澳大灣區“一國兩制三法系三法域”格局決定粵港澳的立法權、執法權和司法權均相互獨立。
在立法權上，大灣區內中央立法、地方立法與港澳自行立法、經濟特區立法同時並存，如何充分利用和尊重規則和差異，推進粵港澳立法協商、制度協同，實現規則銜接和機制對接是大灣區重大疫情應急法治協同建設的先行挑戰。在執法權上，粵港澳政府均有行政管理權，但在海關、稅務、經濟活動、環境治理等行政領域的管理制度、執法標準、執法程序方面存在巨大差異，這使得應急法治協同建設中人流、物流、資金流、資訊流等要素流動面臨瓶頸和壁壘。在司法權上，廣東省是內地普通行政區，港澳則是特別行政區，擁有相對獨立的司法權、終審權。③在此種語境下，應急法治協同建設存在訴訟管轄權、法律查明適用、裁決認可執行及民刑行政三大訴訟銜接等問題。不僅如此，粵港澳的法律文化傳統並不一致，內地與澳門法律傳統比較相似，香港無論是法律制度還是技術層面都與內地存在較大差異，這使得三地在應急法治領域的制度銜接產生較大的困難。
誠然，不同的法律制度，是在“一國兩制”框架下為保障三地各自獨立的司法權和終審權而設計的，如何通過立法、執法、司法以及守法的各個環節，暢通法治統一的各種管道，緩解粵港澳三地法律規範的差異所形成的內在張力，將“制度之異”轉變為“制度之利”，置三地法治協調於“一國”與“兩制”的動態平衡中，是重大疫情應急處置協同的重中之重。面對這一尚無先例可循、也無成熟經驗借鑒的嶄新課題，唯有探索出粵港澳法律制度間的“最大同心圓”，方能為三地共同處理重大疫情提供堅實的法律保障。
（二）雙維縱橫性
縱的面向體現為：一是特定時期內的衝突。港澳基本法均有規定，“一國兩制”下的港澳保持原有的資本主義制度和生活方式，五十年不變，擁有“港人治港，澳人治澳，高度自治”的權利，這折射出港澳回歸後五十年內，粵港澳大灣區行政法治差異的面貌仍然存在，法治協同有待健全，協調工作不會停息。應急法治協同建設必須立足於這一特定狀況，在實踐中不斷探索。二是中央立法、地方立法和自主立法、特區立法之間的行政法治差異。改革開放後我國總結建國以來的法制建設經驗，對立法權限做基本劃分，在保證中央統一領導時給予地方適當自主權，逐步確立了中國特色的中央-地方兩級立法體制，對大灣區而言還有香港、澳門擁有的自主立法和深圳、珠海享有的特區立法。顯然，四者之間存在層級、意志、利益和程序等維度的差異，在應急法治協同建設中有待彌合。
橫的面向包括：一是立法主體間的平等。粵港澳擁有多元化的立法主體和法律形態，尤其是2015年《立法法》修改後，大灣區瞬增至十二個立法主體，有廣東一個省級地方立法權，有廣州、佛山、惠州等設區的市的地方立法權，還有基本法規定授權香港和澳門分別享有高度自治的立法權，以及全國人大及其常委會表決授予的深圳、珠海經濟特區立法權。由於港澳絕大多數法律屬於自行立法，相對廣東在立法上擁有高度自主權，大陸方面隨著修法後地方立法權的擴大，特區立法與中央立法、地方立法在一定程度上是平等的，加之十一個城市之間並無隸屬關係，這要求大灣區行政法治協調、應急法治協同必然要處於一種相對平等的地位進行。二是不存在共同的最高司法機關或者仲裁機構負責協調。與美國、澳大利亞等國家區際行政法治協調具有司法機關或者仲裁機構負責協調不同，珠三角九市的各級司法機關與港澳的各級司法機關互不隸屬，相互間不能干預司法審判。
（三）多重技術性
大灣區城市化水平越來越高、人員越來越集中，突發事件更易演變成重大公共安全危機，新冠肺炎疫情更是暴露出中國應急法治體系在現實情境下的缺陷與不足，④因此必須進一步補足法律短板、回應現實需求，建立健全中國特色的應急法治體系。應急法治本身具有多重技術性，涉及法學、管理學、醫學、環境學等多學科交叉和多技術融合，需要各領域專家學者攜手共建、出謀劃策。儘管如此，其價值導向和最終目標相互統一，即實現突發事件時的安全、穩定、秩序和規範。
從法學的角度來看，以重大疫情為代表的突發事件具有不確定性、不穩定性的本質特徵，應急法治體系建設也因此具有鮮明的特殊性，相較於其他領域的法律體系，應急法治在剛性和彈性、穩定性和變動性、普適性和個別性等方面都存在明顯的內在張力。⑤這向立法者、執法者、裁判者和法學學者都拋出了新課題，在應急法治建設中要避免過於僵化地恪守傳統的法學理論教條，加大對應急法律制度基礎性、框架性內容的學習，做到靈活式理解、實質化把握這一法律的價值、精神和目的。同時，應急管理的絕大多數問題也牽涉到法律制度規定，呈現出“兩面一體，高度融合”的特點，在應急法治實踐中要將法學和管理學置於同一維度進行研究和總結。
從醫學的角度來看，重大疫情屬於重大突發公共衛生事件，而公共衛生事件事關國家總體安全發展，建立健全科學的突發公共衛生體系、防範和化解重大疫情風險是新時代疾病預防、控制體系的重要方向⑥。近年來，世界範圍內突發公共衛生事件爆發頻次越來越高，治理難度不斷增大，尤其是當下全球持續蔓延的新冠肺炎疫情，對我國大類醫學學科，尤其是公共衛生學、預防醫學提出很高要求，也使突發公共衛生聯防聯控治理體系面臨很大挑戰。同時，重大疫情的有增無減也反映出人類對自然資源的掠奪、對生態環境的破壞沒有停止。面對這一環境學的深刻命題，需要進一步思考如何構建人與自然和諧共生的發展格局，從環境污染、生態破壞的困境中走出來。
|
