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| 賴清德如何處理涉及兩岸關係的議題，值得高度關注。 |
中評社╱題：“英德體制兩岸路線選擇：從台灣獨立邁向維持現狀？” 作者：柳金財（台灣），佛光大學公共事務學系助理教授
前言
蔡英文執政後以四面出擊方式，展開近年以來台灣社會最大變革，無論是年金改革、一例一休、前瞻基礎建設計畫、能源政策皆是迫不及待解決難題。賴清德市長變成閣揆，從一個治理南台灣充滿濃厚主體意識的地方諸侯到統整國政的最高行政首長，其個人強烈的台獨意識形態，將受到憲政體制運作、兩岸關係及國際框架的結構制約。
賴清德上任後應儘速回應民眾的民生、經濟、社會需求，解決大變革中社會分裂與傷痕。治理環境變化也會調整政策思維，從低階政治到高階政治，從南台灣高本土意識到兩岸民族主義衝撞，從派系利益到政黨執政利益、再到國家利益，賴揆的治國理政必須超越賴市長的眼界與心胸格局。衡諸有志於爭奪總統大位者，其兩岸政策路線必然是中間溫和路線，以利拓展中間選民實現選票極大化目標，無論是陳水扁的“新中間路線”、還是蔡英文的“維持現狀說”，皆屬之。
賴揆上任是以內政治理及以選舉為導向的行動內閣。賴在全台縣市長中施政滿意度為名列前茅、號稱五星級市長，具有極高政策執行能力，利於提升民眾對蔡政府施政滿意度。當個人政治主張台灣獨立的賴揆，公開表述依據《中華民國憲法》及《兩岸人民關係條例》處理兩岸事務時，同時追隨蔡英文維持兩岸現狀主張，這是較為激進路線向溫和中間路線靠攏。
兩岸政策的“天花板思維”：限制與突破
值得注意的是，大陸涉台學界及官媒海外版對新任閣揆賴清德之台獨立場強烈批判；然官方態度卻仍相對克制冷靜。近來大陸當局對蔡政府的立場似有軟化，非政治性交流亦有微調整，但賴清德上台後已經停緩，既無釋出正面善意；也無因其台獨立場逕予負評，此種無正負評價觀望，儘管顯示大陸當局對賴仍是不願提早下定論，並持“聽其言、觀其行”態度。短期內，大陸當局因蔡英文不承認“九二共識”，原本就無法解開兩岸政治僵局；現又任命獨派人士擔任閣揆，更是難以釋放政治善意。
無獨有偶，9月17日“台灣民意基金會”民調顯示，任用賴清德擔任閣揆後，蔡英文聲望急速上升至46.4%。然而，若蔡英文的聲望上升，主要源自獨派民眾的支持回籠，短期之內民進黨就會欠缺兩岸政策實質轉型的動力，難以期待蔡英文會突破兩岸政策，甚至主動創新。同時，若大陸當局對台立場出現武統傾向或設定“兩岸統一時間表”，則蔡英文兩岸政策就會更往“傾獨”方向調整，難以妥協及釋放善意調整兩岸政策。
換言之，兩岸當局的政策互動更難釋放善意。賴所倡議的“親中愛台論”，往往被解讀為係在“一中一台”基礎上，友善對待“中華人民共和國”；這與獨派大老辜寬敏所持“兄弟之邦”之意相同。賴曾提出其個人主張台灣獨立，兩岸關係就是國際關係的說法；兩德統一才是真正統一，分裂國家模式似乎又是呼之欲出。“親中愛台論”有別於民進黨傳統兩岸政策，後又激發民進黨籍及泛綠執政縣市長紛紛提出“知中愛台”、“友中愛台”、“和中愛台”之說，破除以往與大陸擴大交流就是賣台之說。“親中愛台論”已經破解兩岸交流意識形態藩籬，對兩岸關係正常化發揮正向引導作用，避免污名化、標籤化兩岸關係緊密互動。
大陸當局對台政策具有明確性與一致性，現採取“硬的更硬、軟的更軟”政策主軸，堅持“九二共識”及反對台獨，提出兩岸關係性質是“兩岸一國”、“兩岸一中”定位。若從十月中共十九大召開，政治報告涉台政策部分即將定調未來五年來說，任用具強烈台獨意識的賴清德恐難被理解是一種政治善意，甚至可能被解讀獨派勢力已經綁架蔡英文，中間路線已被台獨激進路線所掣肘。但問題背後的問題，恐怕不是簡單可以如此推論，需進一步分析。
英德體制運作與兩岸政策調適之分析
近日台灣民意調查顯示將近73%民眾，贊成蔡英文政府應積極努力改善兩岸關係。然蔡英文政府卻選擇在十月中共十九大即將定調重要五年對台政策之際，任用具有強烈台獨意識形態的閣揆賴清德，這對兩岸關係將產生何種效應呢？總統主張維持現狀，閣揆未就任前曾表明堅定台灣獨立立場，雙方互動會如何影響兩岸政策形成呢？各界立論觀點主要呈現四種說法：有待觀察說、結構限制說、激勵促進說及政策衝突說。
首先，有待觀察說。賴清德持強烈台獨意識形態，賴揆若仍然堅持兩岸關係是國際關係，這將破壞蔡英文兩岸政策的戰略模糊性。兩岸政策將受到獨派壓力、尤其深綠及基本教義派箝制，可能迫使溫和中間路線轉為激進路線，尤其台獨大老背後支持賴清德競選總統、蔡英文僅就任一任。但從民進黨籍人士挑戰總統大位能成功者，其兩岸政策幾乎是採取中間溫和路線，無論是陳水扁為大選提出承認中華民國，或蔡英文以維持兩岸現狀為目標皆然。
同時，從作為南台灣強烈本土意識區域的地方首長，到治理國政的行政院長，涉及更多高階敏感政治，憲政體制、政黨競爭及兩岸關係、國際政經結構，皆會限縮其原來強烈僵化政策主張。賴清德既宣稱堅定台獨立場，兩岸關係定位為國際關係；同時又倡議“親中愛台論”，提出廢除台獨黨綱、承認“九二共識”皆不是問題、德國統一是真正統一。賴揆究竟會往兩岸統合或法理獨立哪一方向發展，須視具體環境因應，目前據此論斷言之過早。
其次，結構限制說。根據憲政體制與慣例，制定兩岸政策是總統權限，行政院長只是從技術層面執行政策。賴清德受到憲政體制規範、兩岸及國際結構制約，難以行政院長政治思維挑戰維持現狀的兩岸政策。儘管兩岸、外交、國防政策領域皆屬總統職權，但行政院長固然為總統的幕僚長或執行長，難以真正成為所謂雙首長；但作為最高行政首長其兩岸政策觀點及說法，將會是蔡政府兩岸政策的重要組成。
對於兩岸關係性質及兩岸定位表述，賴清德受體制結構限制，宣稱遵循蔡英文維持兩岸現狀目標，但採取擱置原台獨立場儘量不表態，不表述兩岸關係是國際關係，對兩岸定位保持沈默。但此將遭致來自泛藍聯盟立委質詢挑戰，同時也可能遭受來自聯盟陣線內部激進台獨勢力的質疑。
換言之，賴揆嚴守分際不論，只提遵循蔡英文總統兩岸關係政策表述。既不再提主張台灣獨立、兩岸關係是國際關係；也不會提依據中華民國憲政體制、《中華民國憲法》、《兩岸人民關係條例》處理兩岸事務，從而在兩岸關係性質保持模糊立場。然而，由於賴清德為閣揆，各部會仍屬行政院所管轄，加上閣揆亦屬國安會成員，仍可透過法定職權施加政策影響。
民進黨兩岸政策曾提出友善陸生、陸配及陸客的理念，賴揆亦可在政策面上大幅鬆綁屬於較為技術性兩岸政策，藉以推動“親中愛台論”具體實踐，對兩岸關係緊張緩解應有所助益。例如適度放寬陸資入台審查標準、放寬對陸生“三限六不政策”、鬆綁陸配身份證六年改成四年的限制、支持和促進兩岸民間經貿及文化交流等議題。從友善陸資、陸客、陸配及陸生具體政策執行出發，儘管暫時擱置兩岸定位表述，也可逐步積累善意建立信任。並減少各部會被質疑一再推動“去中國化”政策，避免被批評從事“柔性台獨”、“文化台獨”及“漸進式台獨”，徒增兩岸間不信任與緊張關係。
再者，激勵促進說。堅持台獨的閣揆賴清德與主張“兩國論”的總統蔡英文，所形成台獨體制導致兩岸關係更加治絲益棼，及和平發展前景更加黯淡。具濃厚台獨色彩的英德體制，激勵獨派大佬迫不及待推動“法理台獨”，前總統李登輝宣佈要推動“正名制憲”運動。賴接掌閣揆其兩岸政策的主張，包括兩岸關係是國際關係定位可能發展成現實的政策。儘管兩岸、國防、外交和國家安全領域等屬總統職權，但行政院長統轄其下的陸委會、外交部和國防部，仍可對前述部會進行政策指導。
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