中評社台北2月24日電／台新舊任“國家安全會議”秘書長昨日交接，蘇起下，胡為真上。一般人皆注目於新舊人選的比較，卻忽略了這次人事更易所反映的體制上的問題。直截而言，就是馬英九在“雙首長制”的操作上出現了鑿枘扞格，必須設法補救。
蘇起說，他的階段性任務已經完成，以健康及家庭因素而請辭，這當然是場面話。真正的原因是，八八水災是否徵求外援及美牛事件，不論在社會上或在政府內部，皆生重大爭議；蘇起既說不清楚，又不堪議論，顧惜羽毛，遂生倦勤之念。這可以說是蘇起耐不住廚房的熱，但深一層看，主因卻是“雙首長制”之操作失敗所致。
聯合報社論指出，雙首長制緣自法國第五共和制。首須澄明：所謂“雙首長制”，在精神及法制上，其實只有一位中心“首長”。亦即，當總統與國會屬同一政黨時，總統是首長；當國會與總統不屬同一政黨時，總統即應任命國會多數所支持者為總理，並由總理擔任首長。因此，與其稱之為“雙首長制”，更符實情的稱呼應是“行政權換軌制”或“最高行政首長換軌制”。也就是說，在第五共和制中，首長的獨一地位及國政的整合性，皆因“換軌制”而在實務運作上得以維持。
社論說，台灣的“憲法”宣稱是師法第五共和，卻是畫虎不成反類犬的“半成品”。根據台現行法制，“總統”有兩岸、外交、國防之權；但是，“陸委會”、“外交部”及“國防部”卻在“行政院”轄下，而“行政院長”仍是“憲法”所規定的“最高行政首長”。於是，出現了兩大難題：一、在法制上，台灣居然真正同時存在著“雙首長”。但若謂“總統”主持外交權，卻為何八八水災是否徵求外援竟據稱是由“外交部”決定？反過來說，倘若“外交部”曾請示“國安會”是否徵求外援，“總統府”又豈能將一度謝絕外援的決策責任歸咎於“外交部”？二、“國政”橫遭切割，整合出現問題。以美牛事件為例，“國安會”視此為“總統”的外交權，但在政治效應上必須面對社會的卻是“衛生署”。當“國安會”的決策面與“衛生署”的執行面出現巨大缺口，遂爆發了嚴重的政治風暴。尚不僅此，在美牛事件中，府閣院黨四大部門竟似完全解構，最後居然演出國民黨主席所領導的“立院”黨團，以修法廢約否決了府閣“雙首長”所制定的美牛決策。這寧非政治奇譚？
雙首長制在李登輝時代已經鬧得烏煙瘴氣，民眾應仍記得李登輝借劉泰英之口羞辱“行政院長”蕭萬長的往事；到了陳水扁時代，則非但拒絕“行政權換軌”，更將“朝小野大”的亂局硬撐八年。如今換成馬英九，即使以七六五萬高票當選“總統”，在“國會”又佔絕對多數，卻非但不能“完全執政／完全負責”，且府閣院黨之間整合不佳，及“雙首長”之間鑿枘扞格的情事，亦屢屢出現。蘇起去職，更凸顯了問題的嚴重性。
法國的雙首長制，經由“換軌”的調度，其實可謂是單一首長；而法制由總統主持外交及國防之權，其造成國政切割的傷害，亦不如台灣“兩岸／外交／國防”歸為“總統”權之嚴重。如前所述，台灣”現行的“雙首長制”，其實是拷貝法國第五共和制的“半成品”，因而畫虎不成反類犬。尤其不幸的是，馬英九的領導風格，一方面太過拘泥於法制上不合權力邏輯的規範，例如他甚至曾一度認為勘災及慰問災民是“閣揆”的責任；另一方面，馬英九又沒有能力運用體制內外的方法，將支離的政府體系及國政，在府閣院黨之間建立一個“完全執政／完全負責”的全局平台。因而，畫虎反類犬的“雙首長制”的弊害，遂致不可避免。
這個“半成品”的“雙首長制”是一個畸形體制，因而需要更有整合力的卓越領導加以彌縫補罅；面對當前府閣院黨整合欠佳的局面，馬英九應以“完全執政／完全負責”的最高首長自期，務使這個“全局平台”能平順運作！ |
