中評社╱題：兩岸“統合發展”初探 作者：李毓峰（台湾），彰化師範大學公共事務與公民教育學系助理教授
作者嘗試用前瞻的視野和創新的思維來探索兩岸從融合發展走向統合發展的新思路，並提出有別於歐洲統合的所謂“特殊的兩岸統合模式”，其特殊性主要體現在三個層面：第一是政治層面，兩岸統合是兩個政治實體之間的統合，不是國家與國家之間的統合。第二是體制層面，兩岸統合是兩種政經社會體制的統合。第三是法制層面，兩岸統合是兩套法律憲制之間的統合。兩岸唯有在這三個層面都進行相互統合與共同治理：高階政治與行政事務的統合治理、政經社會體制的統合治理、法律與憲制體系的統合治理，才能真正建構出合乎實際的、有效適用的、特殊的兩岸統合模式。
一、前言
自中共十八大後，習近平主席提出了一系列重要對台思想論述：兩岸命運共同體、兩岸一家親、心靈契合、共圓中國夢等。近兩年，他又針對兩岸關係的實際情況，提出了推動兩岸經濟社會融合發展的新論述。而兩岸經濟社會融合發展是一個漸進過程，也是一個融匯磨合的過程。融合發展在和平發展的基礎上進一步深化擴大，體現了在新形勢下的政策創新，確立了兩岸在發展中融合、在融合中發展的道路與方向，成為大陸現階段對台工作的政策指導。
雖然2016年5月民進黨再度上台執政後，兩岸關係面臨了更為複雜的形勢，遭遇更大的挫折與挑戰；但大陸方面反而加強推進兩岸各領域交流合作，大力深化兩岸經濟社會融合發展，同台灣同胞分享大陸發展機遇，並出台相關政策措施，提供台灣同胞在大陸學習、實習、就業、創業、生活更多的便利。面對台灣政府和社會對大陸的疑慮和杯葛，大陸轉而制定單方面的優惠政策，一改過去依賴政治人物和台商的單一做法，讓更多人可以在兩岸交流進程中受益，以吸引愈來愈多的台灣民眾前進大陸，從而避免兩岸交流進程受到台灣內部政局的影響而中斷。
本文試從兩岸關係和平發展階段性進程的思考出發，說明大陸推動融合發展的政策與措施，分析融合發展的階段性功能，並提出從融合發展走向統合發展的新思路，進而探索構建“特殊的兩岸統合模式”及其實踐路徑，冀有助於推動兩岸和平統一進程，為最終實現國家的完全統一奠定堅實的基礎，以期完成兩岸統一的歷史使命。
二、融合發展政策及其階段性功能
2014年11月2日，習近平主席在福建考察平潭綜合實驗區時提出：“兩岸同胞同祖同根，血脈相連，文化相通，沒有任何理由不攜手發展、融合發展。” 這是習近平最初公開使用“融合發展”概念。2016年3月5日，針對兩岸關係新形勢，習近平參加十二屆全國人大四次會議上海代表團審議時，公開提出大陸將“持續推進兩岸各領域的交流合作，深化兩岸經濟社會融合發展，增進同胞親情和福祉，拉近同胞心靈距離，增強對命運共同體的認知”。在這個論述中，他將“深化兩岸經濟社會融合發展”作為增進兩岸民眾情感與福祉的路徑，通過這個路徑，兩岸同胞就能拉近心靈距離，達成增強對兩岸命運共同體的認知。習近平更在十九大報告中強調：“兩岸同胞是命運與共的骨肉兄弟，是血濃於水的一家人。我們秉持‘兩岸一家親’理念，尊重台灣現有的社會制度和台灣同胞生活方式，願意率先同台灣同胞分享大陸發展的機遇。我們將擴大兩岸經濟文化交流合作，實現互利互惠，逐步為台灣同胞在大陸學習、創業、就業、生活提供與大陸同胞同等的待遇，增進台灣同胞福祉。我們將推動兩岸同胞共同弘揚中華文化，促進心靈契合。”
為貫徹十九大精神和習近平對台工作重要思想，落實台灣同胞在大陸學習、創業、就業、生活享有和大陸同胞同等待遇，今年2月28日，在十九大後僅四個月時間，由大陸國務院台辦、國家發改委、中央組織部等29個部門聯合發布《關於促進兩岸經濟文化交流合作的若干措施》（以下簡稱《若干措施》）。這些具體措施涉及台商企業的有12條，涉及台灣同胞的有19條，其中包括投資、用地、租稅、金融、教育、就業、文化、醫療、影視、社團組織、行業協會等多個領域，開放力度之大、範圍之廣、含金量之高，都是前所未有的。
惠台31條是落實兩岸經濟社會融合發展政策的具體作為，體現兩岸一家親、命運共同體及心靈契合。自從大陸中央公布惠台31項措施後，大陸各地方政府紛紛跟進，除了加強落實中央的31項措施外，各地區也加碼擴大、抓緊落實；較重要的有廈門、上海、天津、福建、廣東、江蘇昆山、浙江寧波等地陸續公布相關條款，推出具體的配套和執行措施，預估未來還會有更多地方政府跟進。
回顧2008年馬英九上台後，兩岸關係實質進入了和平發展時期。一般認為，和平發展是達成和平統一的自然過程，但事實情況並非如此。十年來對兩岸同屬一個中國的認同在台灣內部不僅沒有擴大，反而出現了兩岸越交流、一個中國原則越不被台灣民眾所認同的奇異現象。為此，習近平在反思並總結2008年以來對台工作經驗教訓後，提出了兩岸融合發展的新思維，以融合發展作為和平發展與和平統一之間的補充階段。所以，兩岸經濟社會融合發展的政策，是在反思過去大陸對台工作經驗教訓的基礎上所作的調整。
由於全球化以及區域經濟一體化的發展、市場的開放和人力資源的流動，兩岸經濟的融合是不可避免的過程，也自然會帶來兩岸在就業等方面的社會融合。然而，大陸推動的融合發展政策主要是指經濟社會的融合，而非政治法律的融合。兩岸在政治制度方面存在很大差異，甚至在意識形態的分歧下還存在對立，所以兩岸的政治制度和法律制度雖然可以相互藉鑒，卻不可能僅以經濟社會融合的方式就解決雙方政治和法律制度上的差異。
就現實政治層面而言，首先是台灣的政治環境發生重大變化，民主化、多元化、本土化和主體意識高漲。選舉時代，一切以民意為主，使得通過兩岸執政黨談判、實行和平統一的模式，已經難以實施；而如何爭取民意，成為和平統一的最大問題。其次是台獨勢力在內外因素的支持下，主張台獨的民進黨實現了第二次執政。蔡政府上台以來，迴避承認九二共識，架空了兩岸關係的政治基礎，致使兩岸官方、半官方往來全面停止，兩岸關係再度陷入冷對抗的泥淖中。正是在這種政治情勢的影響和塑造下，台灣民眾，特別是在青年一代中出現台灣主體意識高漲、而對中國認同不斷降低的趨勢，造成兩岸對一個中國的認同出現明顯分歧。 然而，融合發展則是由大陸官方推動，呈現大陸主導的單向過程，因此融合發展不會受到台灣政黨輪替影響，反而在民進黨執政、兩岸官方僵局下，更加大力度提出並且積極推動兩岸融合發展。
誠然，融合發展可以為兩岸和平統一奠定基礎，但並不能保證兩岸必然沿著這一途徑走向統一。從歐盟發展的經驗可知，經濟、社會的功能性合作與融合並無法帶來對政治的溢出效果(spillover effect)，而兩岸的和平統一終究需要一個政治互動和政治決定的過程才可能達成。而且，兩岸融合發展到一定程度後肯定會進入瓶頸期，因為經濟社會融合所衍生的問題，仍必須透過政治層面的處理，否則無法獲得解決，融合發展也就很難再往前推進，甚至有可能會有反彈或逆流(如英國脫歐等逆全球化潮流)。可見，單單依靠經濟社會融合發展並不能保證兩岸走向政治統一。
由於融合發展不必然會走向兩岸統一，故除了循序漸進、發揮融合發展的階段性效果之外，並要與時俱進，突破融合發展的有限性功能，不斷尋求新的和平統一論述與機制，才能推動兩岸和平統一的最終完成。爰此，筆者以為，目前兩岸已由和平發展階段走入融合發展階段，未來若再從融合發展階段走向統合發展階段，那麼待更深度、更全面的統合發展成熟之後，兩岸和平統一自然就水到渠成了。
三、“統合發展”思路探析
承上所述，鑒於融合發展的階段性和有限性，兩岸要順利完成和平統一，在經濟社會融合發展之後，尚必須經過一個統合發展的階段，以推動兩岸政治、法律、經濟、社會體制的統合與治理，逐步完善兩岸一體化整合機制，方能達到國家最後的完全統一。以下，即對統合發展的思路進行分析探討。
就統合(integration)或一體化的路徑而言，因兩岸關係的特殊情況和歷史遺留，所以在考量兩岸統合發展的方式與進程時，必須符合兩岸的實際狀況，無法模仿或遵循現有的歐洲統合模式或一體化經驗。歐洲統合是在歐洲各主權國家間、在同質性的政治、法律、經濟、社會體制之下進行的一體化過程，這與兩岸關係的性質與兩岸統合發展的背景完全不同，不能相提並論。
因此，推動兩岸統合發展必須先構建“特殊的兩岸統合模式”。依此思路進行初步探索，筆者對於構建“特殊的兩岸統合模式”提出以下三個基本原則與主要範疇 :
1. 兩岸統合是兩個政治實體之間的統合，不是國家與國家之間的統合
兩岸統合的核心問題是政治統合，政治問題是兩岸統合過程中不可迴避的問題，也是構建“特殊的兩岸統合模式”的關鍵問題。因此，在兩岸達成政治終局解決方案、完成國家完全統一之前，有必要在統合發展階段找出一個暫時過渡方案(modus vivendi)來處理兩岸的高階政治問題。
眾所周知，如何定位兩岸政治關係一直是兩岸諸多政治難題中的最重中之重的問題，它關係到兩岸關係的性質，關係到兩岸的法理架構。如果這一難題無法解決，則政治僵局就難以突破，兩岸之間要建立和平穩定的政治架構也無從談起。然而兩岸政治定位的關鍵問題正是主權問題，所有兩岸之爭無不以主權之爭為核心。這既是兩岸關係60多年來爭議的關鍵問題，也是我們處理兩岸關係必須把握的主軸。
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