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鄭永年：中央地方關係與中國改革新動力

http://www.CRNTT.com   2010-08-31 11:36:25

九十年代的制度改革 九十年代中期之後的改革也是從中央地方關係入手的。最典型的就是1994年的分稅制和1998年的中央銀行制度的改革，這兩大改革直接影響到中央地方關係。這段時期是改革開放以來有關中央地方關係制度建設最重要的時期。此前中國也經歷了中央地方關係的改革，但改革很少涉及到制度層面的變遷。分稅制和中央銀行制度改革是制度層面的。實際上，在任何國家，儘管改革的動力往往是自下而上的，但國家層面的制度建設都必須自上而下來進行。九十年代的集權並不是像以往那樣的簡單集權，它是有選擇性的集權，也就是試圖集中應當屬於中央的權力，而下放應當屬於地方的權力。 　　 　　這次改革的另外一個意義就是，當強人政治不再的時候，改革就要從制度入手。無論是毛澤東和鄧小平，他們都具有強人政治的特點，他們有很大的能力來動員改革支持力量，無論是地方力量還是社會力量。同時他們也能控制被動員起來的力量，就是說，地方動員和社會動員不至於導向不穩定。但是，在強人政治過去之後，政治人物要做到這一點就比較困難，制度性的改革因此變得非常重要。 　　這段時期還特別值得一提的就是軍隊和商業的分離。此前，軍商關係變得異常複雜，產生了無窮的問題。鑒於軍隊在中國政治過程中的重要性，外界甚至覺得中國沒有任何辦法來解決這個問題了。但很顯然，當時的領導層動員了一切盡可能的制度力量，非常有效地解決了這個問題。這表明，既得利益並不是一個大問題，只要有足夠強大的政治意志，中國的政治機制是有能力動員進行改革事業的力量的。 　　造成目前局勢的是九十年代中期以後的集權。前面所述，當時圍繞著分稅制和中央銀行制度的中央集權改革非常有必要，導致了很多領域重要的制度建設。問題在於，在這之後，改革沒有深入，很多配套制度沒有到位（例如中央和地方的權力和責任的分配）。更為重要的，每當地方出現一些問題，中央就用收權來解決。不用說政治領域的權力，就連經濟、社會、環保等等方面的權力都呈現出集權的趨勢。這樣就出現兩方面的大問題。一方面，權力集中到中央，但責任並沒有集中起來，於是造成了權力和責任的嚴重脫節。地方嚴重缺失承擔責任的能力，尤其是財政能力，只好另外開辟途徑，無限制地闖入醫療、教育和房地產等等社會領域，造成了地方和社會的嚴重對立。另一方面，中央集權並不表明中央領導層的權力。中央權力同樣分散在各官僚機構之中（這是當時毛澤東所痛恨的情況），而各機構集中起來的無限的權力和財富並沒有如領導層所設想的那樣取之於民、用之於民，而是流向了形形式式的既得利益集團。

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