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城鎮化變革：以居住證制取代城鄉二元戶籍制

http://www.CRNTT.com   2016-03-21 08:42:26

中評社北京3月21日電／進入人口城鎮化發展的新階段，城鄉二元制度結構改革滯後的矛盾全面凸顯，突出表現為傳統的城鄉二元戶籍制度已經成為制約農業轉移人口市民化和城鎮化質量提升的重要的制度性障礙。2020年基本形成人口城鎮化發展新格局，關鍵是讓傳統的戶籍制度退出歷史舞台，在全國範圍內全面實行居住證制度。 　　城鄉二元戶籍制度形成的歷史條件已經改變 　　上海證券報發表中國（海南）改革發展研究院課題組文章分析，經過近38年的改革開放，傳統戶籍制度賴以存在的經濟基礎和社會基礎已逐漸減弱，戶籍制度改革滯後與人口城鎮化進程的矛盾日益凸顯，需要以更大的決心和魄力加快戶籍制度改革。 　　1.私人產品短缺時代成為歷史 　　1958年出台的《中華人民共和國戶口登記條例》，開始將城鄉居民分為“農業戶口”和“非農業戶口”，通過對居民常住、暫住、出生、死亡、遷出、遷入、變更等人口登記，以法律形式嚴格限制農民進入城市。改革開放以來，隨著經濟快速發展，物質產品極大豐富，吃飯、穿衣等私人產品的嚴重短缺已經成為歷史。2000-2014年，城鄉居民恩格爾系數分別從39.4%、49.1%下降到30.0%、33.6%。產生於計劃經濟、短缺經濟時代的城鄉二元戶籍制度不僅成為解決“三農”問題的主要障礙，而且抑制了內需潛力，尤其是嚴重抑制農業轉移人口消費潛力的釋放。 　　2.工業主導的城鎮化弊端凸顯 　　城鄉二元戶籍制度是中國重化工業發展戰略下的產物：一方面，通過糧食統購統銷和工農產品價格“剪刀差”，將農業剩餘轉化為工業積累和城市建設；另一方面，通過戶籍制度限制農業勞動力向城市非農部門遷移，以維持城市工業發展和農業基礎的穩固。這一制度安排導致了城鄉發展的嚴重失衡和城鎮化進程的停滯。1966-1978年，中國城鎮化率僅由17.86%提高到17.92%。 　　3.勞動力紅利的消減 　　城鄉二元戶籍制度為長期保持勞動力成本優勢發揮了重要作用。從2011年開始，中國出現人口紅利消減的趨勢。根據第六次人口普查數據，2010年，15～59歲勞動年齡人口的總量到達峰值9.4億，此後就開始出現負增長，預計到2020年降至9.1億。人口紅利的消減導致勞動成本上升。根據國家統計局數據，2003-2014年，農民工工資年均增長13.6%，高於同期的GDP增長速度。“十三五”，如果戶籍制度改革不能取得實質性突破，當人口結構變化與城鄉二元制度結構產生叠加效應時，不僅勞動力供給會減少，還會產生農民工返鄉的“逆庫茲涅茨現象”，進一步加速人口紅利的消失。 　　4.“回不去”的新生代農民工 　　與傳統農民工相比，新生代農民工正由“亦工亦農”向“全職非農”轉變。一方面，新生代農民工普遍缺少務農經驗，85%的新生代農民工從來沒有從事過農業生產；另一方面，許多新生代農民工出生在城市，農地二輪承包時就沒有分到土地，而且他們中的多數人對土地的情結弱化，進城後就不想再回去種地。如果戶籍制度改革實現實質性突破，這個龐大的勞動者群體將成為推動中國產業轉型升級的重要人力資源，也將成為巨大的新興消費群體。 　　5.依靠戶籍制度控制人口流動已經失效 　　改革開放以來，原來以控制人口流動為主要目標的戶籍制度實際上並未完全阻擋農業轉移人口流動的步伐。根據《中國流動人口發展報告2015》，“十二五”時期，中國流動人口年均增長約800萬人，2014年末達到2.52億人。流動兒童和流動老人規模不斷增長，預計到2020年，中國流動遷移人口將增長到2.91億人。 　　深化戶籍制度改革要有新思路 　　文章表示，“十三五”深化戶籍制度改革，不能把“暫住證”換個名變成“暫時居住證”，也不能長期實行戶籍制度和居住證制度“雙軌制”，而是以全面實施居住證制度為目標，推進人口管理理念、人口管理制度、人口管理主體的重大變革。 　　1.由對人口的控制向對人口的服務與管理轉變 　　由限制人口流動向引導和服務人口流動轉變。深化戶籍制度改革，首要任務是推進對流動人口由“限制”向“引導和服務”轉變，實現對流動人口的精細化管理。 　　建立有利於人口流動的政策體系。例如，加快推進各種社會保障制度之間的轉移接續，為流動人口在城鄉、區域間轉移就業提供制度保障。 優先解決已經在城鎮就業、居住和參保達到一定年限的人員落戶。確保農民在農村的各項權益，減少其後顧之憂；同時為農民進城常住或落戶創造資本積累，增強進城定居的吸引力。 　　引導農業轉移人口向中小城鎮就業和生活，實現就近城鎮化。把加快發展中小城鎮作為優化城鎮規模結構的主攻方向，加強產業和公共服務資源布局引導，提升質量，增加數量。 　　由人口控制向公共服務轉變。改革開放以來，隨著人口城鎮化進程加快和流動人口規模增加，以防範控制為主要目的的人口管理模式弊端日益突出，迫切需要轉型。 　　由應急管理向疏導管理轉變。從現實問題看，以治安管理為主的人口管理模式，越來越難以適應人口城鎮化所帶來的社會結構深刻變化和利益主體多元化趨勢。例如，農民工合法權益有效保護的長效機制尚未建立，其中突出的是勞資矛盾沒有緩衝機制。有序推進人口城鎮化，需要在公平原則下，通過法律、政策等手段，構築有效的談判溝通和意見表達平台。 由人口管制向人口服務轉變。重點是加快社會保障制度改革，通過建立多層次的社會保障制度，以適應流動人口多樣化社會保障需求，努力實現公共服務常住人口全覆蓋。 　　由“以證管人”向“大數據”管理服務轉變。由於大量流動人口的非正規就業和居無定所，“以證管人”的人口管理模式，不僅難以準確掌握流動人口信息和提供精准服務，卻給常住人口帶來“人在證途”、“證明你媽是你媽”的諸多困擾。隨著“大數據”等現代信息技術的廣泛應用，有必要、有條件通過建立公民信息大數據庫網，構建現代化的社會治理體系，實現“一證走天下”和精准服務。 　　2.由城鄉二元戶籍制度向居住證制度的轉變 　　以居住證制度取代城鄉二元戶籍制度是重大歷史突破。2016年1月1日，《居住證暫行條例》正式開始施行，標誌著居住證制度突破戶籍制度的身份等級劃分，實現身份平等。戶籍制度帶有深刻的身份烙印，城市戶口和農村戶口之間存在著等級差異，存在60多種城鄉不平等的社會福利。實施居住證制度，就是不再區分城市和農村戶籍，在城裡居住就是城裡的居民，在農村居住就是農村的居民；農民和市民只有職業的不同，沒有身份和權利的不同。 　　到2020年基本建立全國統一的居住證制度。“十三五”，按照十八屆五中全會提出的“實施居住證制度，努力實現基本公共服務常住人口全覆蓋”的目標要求，需要重點推進五個方面的改革。 　　擴大覆蓋範圍。當前，很多地區存在居住證覆蓋率低的問題，各地可以探索通過多種形式提高居住證覆蓋範圍，積極發揮居住證作用。例如，將非正規就業、長期居住在違章建築內的流動人口納入居住證體系；允許外來人口根據其所持有的暫住證作為連續居住證明免費換取居住證。爭取到2016年底，基本實現流動人口居住證制度全覆蓋。 　　降低申領門檻。從實踐情況看，部分地區申領條件偏高，不利於掌握流動人口的信息，也容易使居住證變成第二個戶籍，喪失公平性。根據《中國流動人口發展報告2013》，流動人口主要就業於私營部門或從事個體經營，他們中的相當比例既無社會保險也無租賃住房證明，很難達到居住證申領條件(見表1)。因此，居住證申領條件應按照“低門檻、階梯制、累進式”的改革路徑，細化相關規定，盡量擴大政策的覆蓋範圍，在保基本的前提下，為不同條件的流動人口提供相應的公共服務。 　　提高服務水平。積極創造條件，逐步擴大為居住證持有人提供公共服務和便利的範圍，提高服務標準。在保基本的前提下，增加居住證所涵蓋的公共服務，使“居住”與“福利”掛鈎，根據居住時間、繳納社會保險和對本地的經濟貢獻，建立“累進制”福利模式，享受不同水平的公共服務和權益；同時，要合理設置居住證制度體系，既要防止城市內部產生新的社會分化，又要避免形成“福利窪地”。 完善技術手段。盡快建立動態的、全國聯網、部門互聯互通的國家人口基礎信息庫和管理系統，統一社會信用代碼制度和相關實名登記制度，完善社會信用體系。實施各部門數據庫對接工程，整合公安、人社、計生、民政、住建、工商等部門掌握的本部門數據資源和采集系統，均儲存在人口數據庫中，實現數據的自動對比和更新。 　　推進制度並軌。一是推進居住證與戶籍制度並軌，統一以人口登記和服務管理為主要功能的居住證制度；二是推進省際間居住證制度銜接；三是到2020年基本建立以身份證號為唯一標識、全國統一的居住證制度。 　　分類、分步建立全國統一的居住證制度。 　　2～3年內，剝離戶籍制度的福利分配功能，在中小城鎮全面取消戶籍制度，一步到位建立居住證制度。除大城市外，中小城市和建制鎮全面放開戶籍政策，有合法穩定住所，包括租房的人員，本人以及同居生活的配偶、未成年子女、父母等，都可以在當地申請登記常住戶口；在特大城市、大城市實施戶籍和居住證並存的制度，逐步提高和改善持有居住證居民享有的公共服務水平，根據地方財力條件逐步放寬有固定工作崗位的農業轉移人口落戶。 　 　　3～4年內，除某些特大城市、大城市外，其他中等城市的戶籍制度基本放開，全面實施居住證制度。 　　到2020年，在全國範圍全面實行以身份證代碼為唯一標識的居住證制度。居住證持有人享有與當地常住人口同等的基本公共服務；城鄉居民實現在常住地依照當地標準，行使公民的各項基本權利，包括選舉權、被選舉權等；居住時間短的人口納入流動人口管理體系。 　　 　　3.由治安部門的管理向人口服務部門的管理轉變 　　人口服務與管理不僅是個治安問題，還涉及勞動力供給、就業服務、計劃生育、社會保障、教育等社會問題。從現實情況看，以公安部門為主的人口管理模式難以適應多元化人口服務與管理目標要求。借鑒中國台灣地區經驗，實行“戶警分立”。打破人口服務管理的“條塊分割”，整合信息網絡資源，探索建立以民政部門為主，由公安、統計、衛生、工商、教育、社保部門共同參與的人口綜合服務管理系統，提高人口服務管理效率。

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