【 第1頁 第2頁 】

京津冀協同發展的五大全局戰略意義

http://www.CRNTT.com   2016-03-14 08:37:37

推動京津冀協同發展是十八大以來中國的一個重大國家戰略，對於打造新型首都經濟圈、推動京津冀一體化發展、帶動環渤海地區合作發展、促進全國區域協調發展、提升國家形象和國際競爭力具有重大意義。 　　中評社北京3月14日電／2014年2月，習近平總書記在京津冀協同發展工作座談會上強調，實現京津冀協同發展是一個重大國家戰略，首次將京津冀協同發展問題上升到國家戰略層面。2015年4月30日，中共中央政治局會議審議通過《京津冀協同發展規劃綱要》，再次強調了推動京津冀協同發展是一項重大的國家戰略，提出京津冀協同發展戰略的核心是有序疏解首都非核心功能，要在京津冀交通一體化、生態環境保護、產業升級轉移等重點領域率先取得突破，促進區域協調發展，形成新增長極。 　　人民論壇發表南開大學經濟學院教授周京奎文章認為，推動京津冀協同發展是十八大以來中國的一個重大國家戰略，對於打造新型首都經濟圈、推動京津冀一體化發展、帶動環渤海地區合作發展、促進全國區域協調發展、提升國家形象和國際競爭力具有重大意義。 　　一、京津冀協同發展有助於疏解首都非核心功能、根治“大城市病” 　　文章分析，北京作為多功能首都城市，在經濟發展領域擁有極強的“虹吸效應”，並進一步增強了首都經濟功能，再加上城市空間結構不合理，近年來面臨著嚴峻的人口擁擠、交通擁堵、生態環境惡化、公共資源緊張、房價高企等“大城市病”問題，嚴重影響了北京的可持續發展和首都的國際形象。 　　京津冀協同發展有助於消除首都“虹吸效應”導致的“大城市病”。“虹吸效應”是區域經濟發展中的極化效應的極端表現形式。所謂極化效應是指，區域內各種經濟要素向某一城市或地區單向流動的集聚效應。大城市或特大城市的形成和發展，正是其本身產生的極強的集聚效應的結果。北京作為中國超大城市的代表，其所擁有的政治、文化中心功能是其他城市所不具備的，正是在這兩種功能的推動下，北京經濟發展的極化效應得到了強化，並最終形成對周邊區域的“虹吸效應”。 　　首都的“虹吸效應”包括產業的“虹吸效應”和人口領域的“虹吸效應”。產業“虹吸效應”或稱產業發展領域的“虹吸效應”，它是指受首都地位影響，其科技資源、人才資源、公共服務資源、信息資源、金融資源對企業投資具有極大吸引力，從而使區域產業向北京集聚的產業極化效應。北京市第三次全國經濟普查數據顯示，2013年末，北京市共有從事第二產業和第三產業的法人單位63.1萬個，比2008年末增加25.3萬個，增長67.0%。2013年末，北京市第二產業和第三產業的法人單位資產總量為122.1萬億元，比2008年末增加57.4萬億元，增長88.8%。值得注意的是，在第二產業和第三產業的法人單位資產總量中，金融業資產總額最大，達到87.3萬億元，占71.5%，其次是租賃和商務服務業、房地產業、批發和零售業，占比分別為9.7%、3.9%、3.3%。上述數據表明，受首都地位影響，產業發展資金迅速向北京集中，同時也帶動了北京非核心產業的快速發展。更值得關注的是，在產業發展“虹吸效應”的推動下，北京市人口領域的“虹吸效應”也日趨嚴重。第六次全國人口普查數據顯示，2010年北京外來人口為704.5萬人，其中河北省來京人口最多，為155.9萬人，占常住外來人口的22.1%。此外，2014年北京市人口抽樣調查數據顯示，2014年北京市常住外來人口為818.7萬人，比2010年增長16.21%。由於北京的首都優勢，再加上產業發展的“虹吸效應”所帶來的較高的就業承載能力，使得北京人口“虹吸效應”呈現增強的態勢。 　　產業“虹吸效應”引起的產業過度集聚，尤其是非核心產業過度集聚，不僅導致北京市低端產業人口占比過大，加重了人口擁擠程度，同時也進一步加劇了交通、環境壓力，使北京市“大城市病”問題更加突出。《京津冀協同發展規劃綱要》提出，京津冀協同發展戰略的核心是有序疏解北京非首都功能，其中的重點是通過京津冀協同發展消除北京的產業與人口的“虹吸效應”，這有助於從根本上解決北京所面臨的“大城市病”問題。 　　京津冀協同發展有助於消除北京城市空間結構不合理導致的“大城市病”。特大城市集聚經濟效應在形成城市中心的同時，也將隨著集聚經濟擴散效應的增強而在城市中心外圍形成多個產業集聚中心，從而推動人口向外圍擴散，特大城市也因此從單中心城市轉變為多中心城市。由此可見，特大城市空間結構一般具有顯著的多中心結構特征，以此來分散人口和就業，降低人口擁擠度和交通擁堵水平。 　　在就業空間結構方面，目前北京除了城市中心區外，在其周邊共有5個就業次中心，說明北京具有多中心城市特征。然而，從就業次中心的區位來看，4個就業次中心分布在三環路和四環路沿線，位於遠郊區的就業次中心只有1個。①這意味著就業次中心與城市中心距離較近，就業人口仍然集中在二環到四環之間，其在緩解人口擁擠和交通擁堵方面沒有產生積極作用。 　　此外，公共資源空間配置不均衡的問題也極為突出。在教育資源配置方面，北京市教委數據顯示，2013年北京市高校在校學生和教職工數為102萬人，分功能區看，中心城區為85.3萬人，占全市總量的83.6%；分隸屬關係看，央屬高校為63.5萬人，占62.2%。央屬高校主要集中在中心城區，為58.4萬人，佔中心城區高校人數的68.5%，占央屬高校人數的92%。 　　在醫療資源配置方面，北京市衛計委數據顯示，2013年全市醫院共有647個，從業人員21.5萬人。其中，中心城區醫院數為438家，占全市總量的67.7%，醫院從業人員為17.1萬人，占全市的79.5%。駐京部隊的15家三級甲等醫院全部位於中心城區，涉及從業人員3.6萬人。值得注意的是，北京市有近一半的三級醫院分布在三環以內，這些醫院的就診人數占北京市比重超過7成。北京市就業空間結構及公共資源配置空間結構的不均衡問題，導致中心城區人口過度擁擠、交通流量過大等問題，給城市環境帶來了極大的負面影響。 　　《京津冀協同發展綱要》提出，京津冀協同發展的核心任務是疏解首都非核心功能，北京的首都功能主要是政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心，這意味著那些高污染、資源密集型、勞動密集型、低附加值的製造業和服務業將被疏解到北京周邊或其他地區。 　　同時，《京津冀協同發展綱要》指出，要調整經濟結構和空間結構，實現公共服務均等化。在該綱要的指導下，北京市通州副中心的建設已經全面啟動，這將極大優化北京空間結構。為推動京津冀公共服務均等化，京津冀三地正在探索將北京優質教育資源、醫療資源向津冀均衡配置的機制。上述推動北京就業空間結構、公共資源配置空間結構優化政策的落實，將極大地緩解北京市人口、交通和環境壓力，對解決北京的“大城市病”問題將起到決定性作用。 　　京津冀協同發展機制創新有助於解決產生“大城市病”的體制機制問題。“大城市病”問題解決的關鍵是要建立疏堵結合的體制機制，包括政府激勵機制和市場推動機制兩個方面。政府激勵機制是指地方政府要有動力實施解決“大城市病”的疏堵結合的政策，如產業疏解政策、公共資源的共享政策等。市場推動機制是指在人口流動、交通擁堵和環境治理方面發揮市場調節機制的作用，通過價格引導資源的合理配置。 　　北京的“大城市病”問題持續發展的根本原因是尚未建立完善的疏堵結合的體制機制。在政府激勵機制方面，由於中央對地方政府及官員的政績考核仍然偏重於地方經濟發展水平，即GDP增長率，這使得地方政府及官員將主要精力集中在如何提升本地區經濟發展規模上，其結果是北京城市中心區集聚了大量的非核心產業。此外，雖然北京擁有大量的高質量公共資源，但相對於來自全國的就業、教育、醫療等的需求，北京市政府的公共服務供給能力尚有不足。在缺少政府激勵機制下，北京市公共服務供給只能在本地區小規模擴展，無法通過公共服務機構的擴散來疏解北京市中心城區過度集中的公共服務需求。在市場推動機制方面，北京市在解決人口擁擠、交通擁堵、環境污染等問題時，尚未將價格機制引入治理體系中。如，在人口擁擠度較高的中心城區，為降低人口擁擠水平，可按照家庭及企業對人口密度值的貢獻度繳納人口擁擠費。同時，該方法也可用於解決交通擁堵問題、環境污染問題。正是由於缺少市場推動機制，現有的經濟政策難以阻止各類生產要素進入中心城區，同時市場主體沒有動力來推動各類生產要素向其他地區疏解。 　　京津冀協同發展必然要求市場一體化、構建區域產業鏈、協調環境治理與經濟發展的關係、實現公共服務均等化。實現上述協同發展目標，需要區域之間的協調與互補，突破行政區劃的限制，打破條塊分割、各省市各自為政的格局，建立有效的政府激勵機制和市場推動機制。上述機制實施的一個核心目標是疏解首都非核心功能，這相當於在北京城市發展領域構建了疏堵結合的機制，有助於各類經濟要素在北京地區實現有效配置，在解決北京“大城市病”問題方面將發揮極為重要的作用。 　　二、京津冀協同發展有助於優化城市群結構、打造世界級城市群 　　文章稱，城市群是指以中心城市為核心向周圍輻射構成的多個城市的集合體。城市群在經濟上緊密聯繫，在功能上分工合作，在交通上聯合一體，並通過城市規劃、基礎設施和社會設施建設共同構成具有鮮明地域特色的社會生活空間網絡。幾個城市群或單個大的城市群可進一步構成國家層面的經濟圈，對國家乃至世界經濟發展產生重要的影響力。②京津冀城市群處於首都經濟圈內，是京津冀社會經濟發展的主要載體，在缺少京津冀協同發展機制的條件下，京津冀城市間經濟活動的競爭大於合作，京津冀城市群競爭力和影響力嚴重不足，使其難以成為推動經濟發展的引擎。 　　京津冀協同發展有助於優化城市群結構體系。城市群結構體系是指城市群內不同規模、不同等級城市的空間結構、規模結構和產業結構按照協同發展機制而構成的有機體系。其中，城市群空間結構是城市群內社會經濟活動相互聯繫與作用的空間反映，由生產空間、生活空間、生態空間組成；城市群規模結構是指城市群內的城市規模按照互補性原則進行配置的城市體系；城市群產業結構是指城市群內各城市按照承載力水平、要素禀賦水平及產業發展潛力所確定的產業結構。 　　近些年，京津冀城市群一直處於持續發展中，但沒有像長三角、珠三角城市群那樣迅速崛起，更沒有形成與紐約、倫敦、巴黎、東京都市區城市群比肩的環北京都市區城市群，其主要原因是京津冀城市群結構體系不完善，使得城市群內各城市間沒有形成互為推動的集聚與擴散效應。在城市群空間結構方面，北京市“攤大餅”式空間擴張模式不僅導致城市增長速度過快，城市就業與居住的非匹配性日益嚴重，而且導致大量無效的交通流量，進一步加重了環境污染。由於北京市城市空間規劃與周邊其他城市空間規劃沒有互動性，使得其他城市空間布局也呈現出與北京類似的蔓延式增長模式，其結果是各城市內部和城市間的生產、生活、生態空間結構處於無序發展態勢。在城市群規模結構方面，隨著北京城市蔓延式快速增長，在其“虹吸效應”推動下，京津冀城市群中的中小城市發展明顯滯後，城市規模出現北京、天津規模過大，而其他城市規模過小的非均衡結構特征。在城市群產業結構方面，北京市同時發展了資源密集型、勞動密集型、低附加值的製造業和服務業，而這些產業與周邊城市相關產業聯繫度不高，各城市獨自發展本市的產業，在京津冀城市群內尚未形成以產業鏈為紐帶的完整的區域產業體系。正是由於京津冀城市群產業發展沒有形成有效的分工與合作機制，代表城市群產業競爭力的區域性產業集群也就難以形成，最終導致城市群難以步入快速發展軌道。 　　《京津冀協同發展規劃綱要》指出，京津冀協同發展的核心任務是疏解首都非核心功能。為推動首都非核心功能疏解，北京市首先要優化城市空間結構和經濟結構，而京津冀其他城市則要創造條件來承接轉移產業和轉移的城市功能，這也必然要推動這些城市空間結構和經濟結構優化。此外，《京津冀協同發展規劃綱要》還確定了京津冀三地的主要功能，如確定北京是全國的政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心；天津是全國先進製造研發基地、北方國際航運核心區、金融創新運營示範區、改革開放先行區；河北省是全國現代商貿物流重要基地、產業轉型升級試驗區、新型城鎮化與城鄉統籌示範區、京津冀生態環境支撐區。京津冀三地各自確立的功能定位，實質是其經濟結構調整的目標。由此可見，京津冀協同發展將對京津冀城市群空間結構、規模結構和經濟結構優化產生深遠影響。 　　京津冀協同發展有助於打造世界級城市群。世界級城市群是以一兩個特大型的城市為核心，包括周圍若干個城市所組成的內部具有垂直的和橫向的經濟聯繫、並具有發達的一體化管理的基礎設施系統給以支撐的經濟區域。世界級城市群是一個國家或地區聯繫世界的樞紐，是世界進入該國家和區域的門戶，是一個國家或區域的增長極，也是最具發展活力和競爭力的區域。③由此可見，在中國面臨經濟增長減速、經濟結構深度調整的經濟新常態下，打造參與全球競爭和國際分工的世界級城市群，對於提高經濟增長速度和質量、擴大中國經濟的國際影響力都將具有重要意義。 　　京津冀城市群與長三角、珠三角城市群構成了中國三大主要城市群，受區域經濟發展水平、資源環境承載力等因素影響，京津冀城市群的整體競爭力尚有較大不足。根據國家統計局數據計算的三大城市群分類競爭力顯示，在能源、資源競爭力方面，三大城市群中北京、上海、廣州的競爭力指數分別為0.583、0.730、0.485；在生態競爭力方面，北京、上海、廣州的競爭力指數分別為0.550、0.638、0.558；在經濟競爭力方面，北京、上海、廣州的競爭力指數分別為0.838、0.860、0.447；在公共服務競爭力方面，北京、上海、廣州的競爭力指數分別為0.698、0.579、0.512。這表明除了公共服務競爭力外，長三角城市群的核心城市的競爭力指標均超過京津冀城市群的核心城市，尤其在資源與生態競爭力方面存在較大差距。此外，京津冀城市群內部差距較大。根據測算，在能源、資源競爭力方面，北京、天津、石家莊的競爭力指數分別為0.583、0.287、0.156；在生態競爭力方面，北京、天津、石家莊的競爭力指數分別為0.550、0.463、0.392；在經濟競爭力方面，北京、天津、石家莊的競爭力指數分別為0.838、0.483、0.134；在公共服務競爭力方面，北京、天津、石家莊的競爭力指數分別為0.698、0.374、0.285。這表明京津冀城市群內部的不平衡主要表現為，以石家莊為代表的河北省各城市發展水平較低，尤其是城市間的經濟競爭力差距巨大，使得京津冀城市群呈現“尖塔形”發展格局，即北京、天津城市發展水平較高，而其他大部分城市受北京的“虹吸效應”影響發展滯後。區域創新要素過多地向北京、天津集聚，使河北省的產業發展難以與北京、天津的產業鏈對接，破壞了區域產業分工與合作的基礎，影響了城市群競爭力的提升。 　　隨著京津冀協同發展戰略的實施，京津冀三地的交通一體化、要素市場一體化、公共服務一體化、生態保護一體化和產業一體化發展步伐正在加快，其所代表的能源、資源承載力、生態承載力、交通承載力、經濟承載力、公共服務承載力將得到極大提升。京津冀城市群的綜合競爭力的提升，將有助於各城市依托北京市的科技研發優勢，打造完善的區域產業鏈體系，形成以創新型產業集群發展帶動的具有全球競爭力和影響力的世界級城市群。

【 第1頁 第2頁 】