讓土地流轉給城鄉居民帶來福祉

http://www.CRNTT.com   2013-09-21 08:07:39

中評社北京9月21日讯／將農村土地流轉納入健康軌道，需要深化土地制度改革。微觀方面，要在農地確權的基礎上，最終允許土地承包權或使用權進行流轉。在宏觀管理方面，要優化土地用途管理政策，建立農業保護區制度，以減少土地流轉中的投機行為。上海證券報發表中國社科院農村發展研究所宏觀室主任黨國英文章如是說。 　　產權界定存在缺陷 　　文章稱，在中國農村經濟中，要素市場化，特別是涉及土地要素的交易，難題不在於我們不掌握交易的技術知識，而在於交易對象的產權界定因體制方面的問題存在大量缺陷。後一方面的問題不解決，產權交易不可能健康推進。 　　以土地承包權交易為例，其困難是顯而易見的。按現行法規，第二輪農村土地承包期限是30年，目前已經過了一半時間。如果一個投資者買到了一農戶的土地承包權，再過十幾年能自動延續麼？這個有一定的不確定性。從法律上說，承包到期後是可以調整土地承包關係的。怎麼調整？按農民的理解，是應該按照人口變化進行調整，而人口通常應該是集體經濟成員，擁有一個村莊的戶籍。如果購買承包權的投資者全家沒有農村戶籍，到時能不能分配到土地？事實上，過去兩輪農村土地承包並沒有保證在承包期內部不調整土地承包關係，所謂“三年一小調，五年一大調”在農村比較普遍。這樣很不穩定的土地承包權怎麼交易？正因為如此，目前農村的土地流轉並不是在交易土地承包權，而是出租土地承包權或出售一定時間的土地使用權。 　　上面這種情形當然不是什麼好事，因為它不符合市場經濟的原則。十七屆三中全會提出了一個改革意見，要在農村推進土地承包權長久不變，說的是農戶承包的地塊也不再改變。這項改革的意圖很好，但推進難度極大，而且相關法規至今沒有修訂。據調查，某省某地花費了很大的行政資源搞了“土地確權”，結果很快又調整土地，等於前面所做的工作付諸東流。這樣的土地承包權能成為交易對象麼？當然不能。 　　有的投資者購買農地使用權搞農業，其實另有所圖。買來的農地如果不是基本農田，是所謂荒山荒坡，使用期限很長，價格不會太高；如果今後變成了建設用地，地價就會打滾般上漲，暴富可期。這也無可厚非。但是，如果土地用途變不了怎麼辦？即使能變，當初賣地的農民不答應怎麼辦？因為農民當初賣的是農地使用期，現在土地性質變化了，農民反悔也不無道理。在土地使用期交易實踐中，通常不會把土地用途轉變作為合同的必要條款，這使得農地使用期交易與翡翠原石交易迥然不同。 　　以上舉例分析表明，產權界定對於交易的極端重要性。法制先進國家都重視土地產權的界定，並且有許多值得我們學習的經驗。它們不是簡單地區分公權與私權，把國家干預私權也規定得十分細致。例如，在英國，某人要進入一塊公地或一塊私人自願出讓部分權利的土地，其權利會被詳盡規定，連他能不能帶一條狗或怎樣帶狗都會被規定清楚。中國農村土地的產權界定遠未達到英國的水準，甚至連一些基本權屬都不很明確。希望今後的土地制度改革要在產權界定上下大工夫，唯其如此，涉及土地的要素市場才能健全起來，土地才能給城鄉居民帶來福祉。 　　今年中央一號文件明確提出全面開展農村土地確權登記頒證工作，用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記頒證工作，妥善解決農戶承包地塊面積不准、四至不清等問題。此前，2002年頒布的《中華人民共和國農村土地承包法》規定“土地的承包期為30年”，承包期內，“發包方不能收回承包地”、“不得調整承包地”。上述二者之間儘管有不一致之處，但也可以找到解決問題的辦法。 　　因為一些歷史的、體制的原因，目前農民所占有（承包）的土地是不平等的，只是不平等的程度在各地有所不同。所以在第二輪土地承包期結束之後，再進行一次調整，是利益的重新分配，然後再進行確權登記頒證，是一個穩妥的辦法，農民容易接受。如果現在就進行確權，使土地關係長久不變，也就意味著今後不再進行土地調整，這會是土地占有的實際不平等會固定下來，一部分農民會有意見。 　　新型城鎮化踐行土地流轉益處 　　文章表示，近年來，中國農村土地流轉規模穩步擴大，產生了一些經營規模大的農戶，提高了農業綜合經濟效率。以農戶的平均收入接近城市居民平均收入為測算基準，估計在30年或更短時間後，中國只需約三千萬專業農戶。這意味著，未來還有一億多兼業農戶要放棄農業，將土地流轉到留守農村的專業農戶手裡。因此，土地流轉不是流不流通的事，而是如何做得更好，更貼近實際情況。 　　新型城鎮化正在踐行著土地流轉的益處。支撐中國30年發展的主要動力之一是中國城鎮化，這種城鎮化已經使大量耕地轉變為建設用地。今後的城鎮化要少占甚至不占耕地。一些城市確實需要土地怎麼辦？辦法是利用城鄉建設用地“增減掛鈎”試點政策，搞活農村建設用地。中國有近3億畝農村建設用地（包括農民的宅基地），這些土地利用率不高。要利用現行試點政策，確立一條對農民、村莊與國家都有利的土地綜合利用的路子。 　　不宜把小塊土地看作是農民的“社會保障” 　　文章認為，當前社會上有許多關於土地流轉的疑慮，其實並無必要。如有人將人均1到2畝土地看作農民的“社會保障”，因而反對土地大規模流轉。事實上，社會保障只能來自社會，而不應該來自農民的土地。統計表明，中國一些農村地區的人均社保水平已經超過1畝地1年所產生的純收入，更超過了平均地租水平。 　　從社會進步的趨勢看，一個國家的國民總體上不會、也不可能依靠地租過得富裕。提高生活水平最終還是要靠專業化分工的勞動。中國農民收入低的根本原因，是大部分農戶沒有充分進入社會分工系統，專業化有效工作日較短。 　　值得關注的是，農業規模化經營往往具有多重目標，導致土地經營規模不盡合理。有的城市資本到農村圈地是為了土地投機，或套取政府補貼，或是為了建立本系統的“食品基地”。所有這些目標，都可能背離土地經營“適度規模”的要求。據調查，一些動輒經營上萬畝土地的投資人，其經營效益並不比家庭農場效益好。有的投資人用其他領域的收益補貼低效率的田間生產，這不值得提倡。同時，規模化經營主體的組織形式複雜，總體上還不完全適應農業現代化的需要。從國際經驗看，自然人身份的家庭農場很適合農業現代化，但目前中國農村土地流轉趨於向公司化農業集中。如果讓市場關係主導中國農業的發展，相信家庭農場會逐步興起。 　　將農村土地流轉納入健康軌道，需要深化土地制度改革。微觀方面，要在農地確權的基礎上，最終允許土地承包權或使用權進行流轉。在短期內，可以考慮適當控制土地經營規模，讓家庭農場有序發展。要吸引城市資本與農民合作發展家庭農場，不能拋開農戶搞大型公司化農業。在宏觀管理方面，要優化土地用途管理政策，建立農業保護區制度，向農業投資者傳遞更明確的土地用途信息，以減少土地流轉中的投機行為。對農村建設用地管理要更加靈活，下放管理權限，充分尊重地方自主權。 　　當然，從發展看，集體土地流轉是一個方向，但由於各地情況不同，農地流轉的試點不會是“一刀切”，而是“自下而上”的改革路徑，將由地方試點突破來推動土地流轉的全面推開。如對於確權工作，因為問題複雜，中央應該出台原則性意見，省級出台落實細則，以市為單位推進。當然，對地方的方案，上一級要進行審批。