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中評月刊：粵港澳大灣區各城市立法規範建議

http://www.CRNTT.com   2024-05-14 00:02:00

在本文中，“立法”（legislation）一詞採用其廣義的含義，泛指一切具有規範性內涵的指令和文件及其制定。我們研究發現，目前粵港澳大灣區發展整體上的立法支撐不足且不平衡。從形式上講，大灣區各城市的立法以行政指導性文件為主，《立法法》意義上的法律法規整體數量偏少。從行動方面觀察，各城市的立法進程不均衡，與規劃中的發展需求不相匹配。從立法內容考察，各城市立法仍處於宏觀規劃和原則性概述階段，強調啟動和鼓勵作用，缺乏具體的落地執行細節和配套措施。從立法協同視角觀之，各地方立法以單城市需求為主要考量，缺乏整體區域一體化的思路和視野，這在很大程度上是由於有限的地方視角和各地立法權限的局限性所造成的。聯邦主義式的分散立法和城市間立法互動與協調不足，不利於形成能夠有效支撐區域一體化發展的法律體系。由是之故，難以形成有效的法律保障。上述這些立法上的不足直接導致產生如下諸多平面問題，如大灣區法規間相互矛盾、規範效力交織不清等情況，限制了地方立法在服務和推動區域發展的動能。 　　本文認為，推進粵港澳立法進程，提高立法數量、品質與水平，對促進大灣區深度合作具有決定性作用。在推進大灣區法治建設的過程中，應遵循以下基本原則：在堅持和完善“一國兩制”的前提下加強立法協作與交流，在共同目標和方向指引下充分發揮地方立法的自主性與靈活性，處理好國家法和大灣區法之間的多面向的關係，讓大灣區立法朝向規範化、系統化方向邁進。為着落實粵港澳大灣區建設這一國家區域發展戰略，加快構建法治灣區和與區域發展相適應的法律體系，大灣區城市立法應積極進行以下轉型:（1）從依靠軟法為主逐漸進化為軟硬並重、軟硬兼施；（2）將宏觀政策精細化為具體操作規範；（3）從“各自為政”向加強區域協調協同發展的轉變。以上轉型將使大灣區城市立法逐漸彌補軟法強制力、執行力不足的缺口，制定可供執行的具體細則，突出共享和協同思維，最終推進大灣區高水平一體化發展。 　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二、粵港澳大灣區內各城市立法現狀初步分析 　　在推進大灣區建設發展的進程中，立法尤為重要。一方面，隨著大灣區建設的推進，區內經濟合作發展快速，市場需求和社會關係變化變得更加複雜，這需要制定與之相適應的法律法規。另一方面，通過立法，可以規範新形勢下的市場秩序，保護跨境居民和企業的權益，為三地之間資金、貨物、資訊和人員的有序流通提供堅實的法律環境與保障。從大灣區整體角度出發，儘管大灣區合作框架和規劃已經在前述行政指導和政策性文件（如《框架協議》和《規劃綱要》）下形成，但在法律上缺少對應的落實。張亮、黎東銘指出現有法律對大灣區合作的法律基礎、效力、主體責任等方面內容缺乏明確規定，導致區域合作存在合法性和效力問題。大灣區協議本身也未能確立法律約束力，完全依賴各方的自發遵守和自覺自為。這暴露出區域合作在法律保障方面的不足，直接影響著大灣區協議的實施效力和持續性。〔1〕在大灣區合作缺乏充分法律保障的同時，各城市的立法工作也面臨著諸多挑戰和困難。

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