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陶然：中國改革的順序與邏輯

http://www.CRNTT.com   2013-12-18 13:19:00

漸進推動土地-戶籍改革的路綫圖 　　以土地改革為例，我認為，未來10年中國地方財政的順利轉型、乃至於農民工市民化與新型城鎮化模式建立，最重要的突破口，並不主要在於戶籍制度改革，也不在於政府大規模的保障性住房建設，而是應該推動漸進式的土地制度改革。其基本點，是充分利用市場機制，讓城市郊區農民給外來農民工蓋房子，以此增加城市中低端住房供給，在化解當前中央房地產調控兩難，有效推動增長的同時，逐漸消除房地產泡沫，並逐步為地方政府創造可持續的稅基。 　　目前，中央的房地產調控政策面臨兩難，不進行調控會使房地產進一步泡沫化，而持續進行房價調控又可能推動經濟進一步下行。因此，必須調整政策思路，主要是要在抑制房地產泡沫，但又要防止其崩盤的情況下，有效解決大量城市流動人口進入城市永久定居的居住、教育融資問題。 　　為此，中國可借鑒德、日、中國台灣的區段徵收、市地重劃經驗，政府通過主導土地發展權，改造基礎設施，重劃容積率，釋放土地增值收益。具體而言，可以考慮採取如下措施： 　　首先，改革徵地體制。地方政府不再按既有體制實施徵地——土地一級開發——壟斷性出讓，而是與作為原土地權利人的城郊村村集體、村民談判，政府無償切走集體土地一個比例，部分作為基礎設施用地，其餘拍賣為基礎設施建設融資，徵收比例視城中村實際情況（人口、密度、地價等）大致確定在30-50%之間。政府負責相應地段基礎設施建設與公共服務提供。 　　其次， 剩餘土地可以在直接轉為國有土地的情況下，將土地開發權賦予村集體與村民，同時靈活運用規劃手段適當提高地段容積率，確保村民留用土地資產的有效增值。獲得部分土地開發權的村集體與村民，直接發放國有土地使用權證，允許其在限定條件下進行開發。村民可自行組織向銀行貸款，或聯合其他主體合作開發，解決集體建設用地開發難以獲得融資的問題。 　　第三，為防止對既有房地產市場造成過大衝擊，政府可以對村集體、村民留用土地開發權進行適當限定。可規定上述村民開發只能建設面向低收入群體的出租房，或建設住房在一定時期內（如10-15年內）只能出租、不能出售， 且需要交納出租屋收入所得稅或房產稅。 　　最後，對於存量小產權房，結合珠三角“三舊改造”的經驗並進一步完善，再補交一定土地出讓金或向政府無償讓渡部分基礎設施或公益事業用地，並通過改造達到一定基礎設施和規劃標准後，相應土地實現國有化，符合條件後逐步轉為大產權，地方政府對一定面積或套數以上住房抽取房產稅或出租屋收入所得稅。 　　我們認為，採取上述改革措施，就可在政府不用投入過多資源建設保障性住房情況下，通過市場機制來解決大部分城市流動人口市民化過程中的住房問題，同時還兼顧了城郊村農民的財產權益。而通過城市規劃控制來控制開發節奏，上述改革也可避免改革措施對城市商品房房價造成過大衝擊，但同時也對投機者釋放“炒作沒有前途”的信號，之後政府就可以全面取消當前房地產調控政策。上述改革還可以結合出租屋或房產稅的收取，配合中央地方投資，為在相應地段建立和運營城市公立學校接受農民工子弟全面入學融資，配合異地高考政策的改革，解決了農民工住房與子女就學、升學問題後，戶籍改革就全面實現突破。 　　當然，僅僅採用前述改革措施，仍然很難說服地方政府支持改革。這是因為地方政府還有很多城市建設已在進行或將要進行，手上還有大量存量債務也要償還，他們必然希望進一步壟斷土地供應。 　　但中央政府和地方政府都應該明白，目前中國地方依靠“土地財政”、“土地金融”並以高負債推動的大規模工業開發區、新城區建設，確實是一個“擊鼓傳花”式的“龐氏騙局”，不改革只有死路一條。必須痛下決心加以改變，但同時也需要指出，即使不再按照傳統方式徵地，地方政府手中仍握有包括大量工業用地在內的存量土地。完全可以通過對這些存量土地更集約化利用和用地結構調整來確保未來十年左右過渡期內地方政府持續獲取的土地收益。具體而言，由於各地殺價招商引資，中國絕大部分城市工業用地效率非常低下，因此，完全可以考慮採取包括空地閑置稅，規劃調整、政府與廠商合作開發等各種手段，推動政府與原工業用地者重新談判。

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