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中國社會保障改革面臨四大問題與五大挑戰

http://www.CRNTT.com   2016-02-19 07:17:10

中評社北京2月19日電／在充分肯定“十二五”期間社會保障領域取得重大進展的同時，還必須看到，由於受到多種因素的制約，中國社會保障體系建設仍然處於滯後狀態，並面臨著必須妥善應對的諸多問題與挑戰。 　　（一）社會保障改革與制度建設中存在著四大問題 　　光明網刊登中國人民大學教授、中國社會保障學會會長鄭功成文章分析，1.社會保障發展理念出現迷霧。當前有一種令人擔憂的現象是：在制度變革過程中往往因過度關注經濟指標而迷失社會保障制度建設應當追求的社會公平、分配正義與文明進步目標，因過度關注個人得失與崇尚利已而忘記社會保障制度建設應當堅守的互助共濟與公益本色，因過度關注當下與短期應對而忽略社會保障制度發展應當重視的歷史經驗與長久的穩定預期，因過度關注局部與細節問題而罔顧社會保障制度實踐應當發揮的完整功能與綜合效應，還有期望政府包辦一切的“泛福利化”思潮和主張個人自我負責的“反福利”等極端取向。一方面，一些人不是正視中國社會保障供給總量依然不足、保障水平總體依然偏低、保障權益結構依然失衡等客觀事實，而是渲染所謂“福利病”、“福利國家病”、“福利陷阱”和社會保險財政崩潰論調，主張限制甚至削減公共福利、基本養老保險採取大賬戶制、社會醫療保險實行商業保險化等等，這些主張可能動搖社會保障互助共濟與公益制度的根基，背離國民共享發展成果和走共同富裕道路的國家發展取向。另一方面，公眾對社會保障制度的期望越來越高，不僅要求持續提高養老金、醫保等社會保障待遇，而且要求免費醫療、普遍性福利的呼聲高漲，一些地方亦將福利項目作為短期政績工程，這種現象並不罕見。在反福利與泛福利思潮並存且各有市場的條件下，必然直接影響人們對社會保障制度的認識與評價，也會對制度變革產生複雜的影響，它還會掩蓋現行制度安排中的結構失衡、權益不公等問題，導致政府與市場及個人責任邊界不清，造成社會保險與商業保險職能紊亂，從而不利於社會保障體系建設的健康發展。在國家發展理念已經清晰的背景下，中國急切需要走出社會保障發展理念的迷霧。 　　2.缺乏科學的頂層設計。中國的社會保障改革，是伴隨經濟領域的漸進改革而採取自下而上、局部試驗的方式來推進的，儘管這種策略激發了地方的改革創新積極性，但缺乏統籌考慮與頂層設計的改革必定陷入改革方案五花八門、改革舉措莫衷一是的泥潭，並且會在制度不成熟、不理性的條件下形成和固化利益分割的格局，進而形成制度整合的巨大阻力，當前多項社會保障項目面臨難以深化改革的現實，已經充分證明了這一點。首先，宏觀層面缺乏對完整社會保障體系的頂層設計。在政策層面迄今仍未見到對整個社會保障體系發展目標及應持發展理念的清晰界定，仍未見到對社會保障體系及其主要制度安排的結構與功能進行合理定位。以社會救助、社會保險、社會福利三大基本制度體系為例，就必須有合理的功能定位與責任分工，從而必須站在超越上述單一制度體系之上的視角來通盤考慮；再以多層次保障體系而論，也必須通盤考慮政府主導的法定保障制度與市場機制、社會機制主導的補充保障之間的合理分工與協同，既要確保社會保障體系的物質基礎通過對市場機制、社會機制的利用不斷壯大，又不能違背市場規律與社會組織運行規律。中國多層次體系建設提出了多年並採取了多種舉措，但因缺乏頂層設計與協同推進，迄今仍是停留在紙面上的空中樓閣。其次，中觀層面缺乏對基本社會保障制度類別的頂層設計。以老年保障為例，現實中就缺乏對老年人的經濟保障、服務保障、精神保障的統籌考慮與頂層設計，養老服務、老年護理及關乎老年人尊嚴的文化服務、社會參與、臨終關懷、殯葬事業發展的滯後，正在日益影響著數以億計老年人的生活質量。再以醫療保障為例，儘管“三醫”聯動是醫改的最大共識，現實中各地醫改仍是各部門分割推進、各地區分散試點，結果無法找到全面深化醫改的縱橫交錯著力點，也就無法實現“三醫”之間的良性互動和同向集中攻關，甚者還造成了醫療、醫保、醫藥之間的效果對衝。再次，微觀層面對各個社會保障項目的頂層設計仍然欠缺。養老保險、醫療保險、最低生活保障等重要保障項目都採取了各地試點先行、漸次推進的策略，也均留下了“摸石頭過河”的深刻痕跡，存在著責任失衡、層次不清晰、管理體制與經辦機制欠合理、與相關制度之間缺乏協同等缺陷，這些缺陷均涉及到複雜的利益關係。兒童福利、殘疾人福利等項目更是還未有過系統考慮與設計，等等。因此，“十三五”期間的社會保障頂層設計任務異常艱巨。 　　3. 公平性不足與效率不高並存。一方面，儘管社會保障在“十二五”期間已初具普惠全民的特色，但公平性不足仍然各項社會保障制度的共性。養老金待遇在機關事業單位與企業退休人員之間的差距依然巨大，醫療保險的城鄉分割、群體分割背後實質上是待遇差異，以最低生活保障為核心的社會救助制度在城鄉之間、地區之間差異偏大，即使較為單純的政府救災同樣在災種之間、受災地區之間、災民之間存在著差異，等等，這些差異帶來的結果就是社會保障制度並不公平，使得其在解決一些社會問題的同時，亦引起部分群體不滿。除了社會保障權益存在不公現象，還有承擔義務方面亦具有不公平性。如養老保險繳費，廣東等地區繳費偏低，基金結餘多，保險待遇高；而東北地區繳費高，基金結餘少，保險待遇低；這種地區差異完全是由於制度的地區分割導致的結果。另一方面，社會保障實踐中的浪費與低效現象驚人。在醫療保險中，職工基本醫療保險因個人賬戶的存在導致45%以上的資源處於低效狀態，嚴重損害了這一制度的互助共濟功能，也造成統籌基金負擔日益沉重。由於醫院的營利性與醫藥供應失範，醫療服務過程中過度診斷、過度檢查、過度用藥幾乎是一種普遍現象，醫療衛生資源與醫保基金浪費驚人，醫療保險中還存在著醫患合謀侵蝕醫保基金的現象。《人民日報》就曾披露，在貴州部分地區，侵蝕醫保基金的手段有農民“被住院”、無病當有病治、虛增患者住院天數、假用藥、假手術、過度檢查、小病大治、重複收費、未提供服務而收費（空收費）、把本不屬於報銷範疇的手術治療費用列為報銷範圍並由醫患雙方分享等，這種現象並非個案。在養老保險中，由於制度的地區分割，在部分地區養老保險基金不足當年支付的同時，全國累計結餘的基金卻高達3萬多億元，但受無法集中運營和投資政策的限制，每年處於貶值狀態，損失同樣驚人。由於現行制度規範不嚴密、監管不到位、技術手段不完善，實踐中的許多漏洞亦讓冒領養老金、騙取低保待遇等現象不乏罕見。還有社會保障管理體制尚未完全理順，經辦機制分割，亦造成了行政資源的浪費。因此，制度欠公平與缺乏效率，是必須引起高度重視並需要認真應對的重大問題。 　　4. 責任不清與責任失衡。現行社會保障制度幾乎都未能切實釐清主體各方的責任，政府責任的邊界均缺乏明確界定，中央政府與地方政府的責任還沒有明確劃分，可供市場主體與社會組織作為的空間具有不確定性。這種狀態帶來的結果，就是政府的責任與壓力會持續加重，而市場主體、社會力量卻又無法順利進入並發揮應有的作用。最典型的莫過於災害保障，在許多國家擔綱主力的商業保險在中國自然災害損失補償中幾乎可以忽略不計。在現行制度的責任分擔中，養老保險的單位繳費率為20%、個人為8%，醫療保險的單位繳費率為6%、個人為2%，反映的是單位責任大、個人責任小；在城鄉居民醫保中，政府補貼相當於個人繳費的3倍以上，反映的是政府責任大、個人責任小；在社會救助中，中央政府承擔著主要責任，地方政府責任小；等等。這種責任分擔失衡的格局，必然動搖社會保障制度發展的理性，很容易產生壓縮福利與擴張福利的極端取向。

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