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如何破解城鎮化改革難題

http://www.CRNTT.com   2012-01-04 08:41:59

公共服務差距的形成 　　文章稱，絕大部分國家並不限制人口遷徙,而人口之所以流動,更多是選擇就業和尋租機會,而不是簡單地追求更好的公共服務。需要看到,發達國家的城市間的公共服務水平差距並不突出。原因是各城市間的地位是平等的,沒有上下級關係,在固定的分稅制原則下,城市享有既定稅收來源,並不需要向其他城市繳納稅收。 　　然而在中國,由於城市間行政地位的不平等,也由於上下級城市間存在著公共資源管理和分配的關係,因而使得資源更多流向行政等級較高的城市。出現這種情況的根本原因,源於當初的市管縣、地改市、縣改市和鄉改鎮等政策。 　　上世紀80年代中期,借鑒珠三角和長三角發展的經驗,中國開始探索通過城市帶動農村、中心城市帶動縣域經濟的方法,並實行市管縣政策。政策的出發點是利用城市工業經濟帶動尚不發達的縣域經濟,在地級市的範疇內實行合理的經濟布局和資源配置。然而,在這個過程中,一個事實被忽視,那就是當時的鄉鎮企業的發展。在廣東、江蘇、浙江、福建、山東等省,縣以下經濟所占比重幾乎超過了全省經濟的70%。現實中,並不是市帶動了縣,而是縣域經濟搞活了全盤經濟。可是當時研究城市改革的部門是國家體改委,而研究農村經濟的部門是中央農村政策研究室,研究的分割使得相關政策並不銜接。在制定市管縣政策時,並沒有考慮這一特殊的發展現象。 　　由於城市經濟和縣域經濟的發展,分別促進了城市、縣城和建制鎮的發展,之後就促進了“地改市”“縣改市”和“鄉改鎮”,把原來主管縣域農村工作的地委行政公署撤銷,直接由城市管理縣鄉和農村,最終形成了城市管理城市和城市管理農村的體制,直接將具有深厚歷史傳統的等級化地方區域管理體系,演變成為等級化的城市管理體制。 　　傳統的等級化區域管理體制,至少在每一個管理層級的利益特性不是那麼突出。但是改市以後,管理者的利益和城市的利益關係就變得緊密起來。一方面,城市的發展好壞,在上世紀90年代可以作為政績的最好體現;另一方面,高等級的行政官員都住在高等級的城市,城市的基礎設施和居住環境的改善直接和官員的個人利益發生了關係。這里並不是體現某一個具體官員的利益,而是所有在這個等級體系內絕大多數官員的利益。 　　有了利益還要有相應的權力。所謂的權力,不僅僅體現在相應的管理權限上,更重要的是借鑒當年農村改革和企業改革大包幹的經驗,而建立的上下級政府財政包幹制。這種財政包幹體制雖然建立在所謂契約關係上,然而因為存在著等級管理體制,達成契約的談判基礎並不平等。簡而言之,就是首先要保證上級政府的所需,之後才是幾乎不留餘地的包幹,把看不見的空間留給下級政府。在這種體制下,低等級城鎮所創造的公共資源被上繳到上級城市,而上級分配下來的資源也被截留到高等級城市。 　　雖然上世紀90年代後期,中國在縣以上開始實行分稅制,但是因為分稅制也是建立在不平等談判基礎之上,而且縣以下仍未實行分稅制,所以在沿海發達地區,雖然有些建制鎮的經濟水平和稅收能力達到甚至超過了中西部地區地級城市的水平,但是因為這種資源分配和上繳的方式,使得它們的城區發展遠遠落後於上級主管縣市的水平。 　　我們曾經在上世紀90年代中期試圖調整這種利益關係,希望能把下級城鎮所創造的資源更多的留給基層,但經過長達十幾年的努力,幾乎徒勞無功。目前,這種等級化的行政資源分配格局,仍然左右著中國城市發展公共服務水平差距的格局。

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