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如何破解城鎮化改革難題

http://www.CRNTT.com   2012-01-04 08:41:59

等級化城鎮體制後果 　　文章指出，等級化行政資源分配格局帶來的後果,首先就是資源利用粗放。畢竟資源的獲取不是來自城市間市場平等競爭,也不是利用高效的城市管理手段對稀缺資源的合理配置。因此我們看到當下城市發展和建設極端粗放。 　　最近一段時期,我們去過的大部分城市都在擴建新區,都在搞大景觀建設,建形象城市、生態城市,修大馬路和大廣場,完全違背了經濟發展基本規律,在很大程度上是在浪費資源。造成這種狀況的原因,主要是基礎設施的資金來源長時間沒有受到約束,中央分配的供地指標基本被截留在地級城市,並用於出賣獲得土地出讓金,用於城市建設。城市建設得越好,土地價格越高,這種擴張機制導致城市“攤大餅”式的發展。 　　城市資源粗放型利用和“攤大餅”式發展,為未來基礎設施建設成本的增加埋下了伏筆。因為已經投入和建設的公共設施,在空間面積和單位產出不相匹配情況下,直接關係到城市能否承擔起未來的基礎設施維護成本和公共服務成本。從最近限制房價政策對城市的影響就可以看到,沒有土地出讓金支持,地方政府只能靠發債來維護城市的運營,然而已經放大的空間面積,相應放大了基礎設施成本,卻沒有相應的產出機制,一定會對城市的未來經營產生巨大財政壓力。 　　另外,城市粗放發展,直接影響到服務業發展水平。一方面,基礎設施空間面積過大,單位容積率低,提高了服務業的成本,降低了服務業的規模效益。另一方面,從形象工程的角度,反對各類與所謂城市景觀不協調的便民服務業的進入,也就等於排斥了最具有就業吸引潛力,並能滿足大眾基本需求的服務業發展。相應的,通過以對外來人口的排斥和低密度的發展空間,使得新增的服務業就業需求失去生長點。 　　我們經常提到,城市到底是為誰所建,然而在現實中城市的發展自然就把外來流動人口排斥在了城市化進程之外。當城市運用行政手段獲取資源時,就已建立起以戶籍人口為基礎的公共服務體系。而城市如果以土地出讓金為城市基礎設施和公共服務建設埋單時,土地出讓必然是一種趨利行為。城市政府和房地產開發商的利益一致,推動了城市的發展走向,就是高公共服務,好的居住形態,美觀的城市面貌,結果就是為富人敞開了城市的大門。 　　如果城市是為富人所建,當然就對所有的底層外來人口關上大門,但這里的關上大門只是指關上公共服務的大門,作為廉價勞動力,他們還要為城市的發展做出貢獻。因此,在這樣等級化城市發展模式中,城市等級越高,城市的公共服務水平也就越高,而對於城市人口的所謂素質也要求得越高,因此在這些城市里的民意,其實也就是反映著戶籍人口的民意和官意達到了某種契合,城市的限制人口進入政策也就應運而生。 　　改革一定要放在中小城市？ 　　文章表示，等級化城市體系最大的特點就是等級決定著一切。如果決策者的利益和等級相聯繫,並與等級化的城市利益並存時,所有的決策也就反映出一個基本事實,還是建立在等級化城市管理體制下的改革政策思路。 　　所有的高等級城市利用行政權力和行政等級優勢獲取資源的同時,市場的要素當然也就相應地跟進。換句話說,當城市形成了較好的公共服務體系的時候,產業的集聚也就輕而易舉。當產業集中了,“高端人口”集中了,肯定也會有所謂“低端人口”的進入,因為一個富人是需要一批窮人來服務的。問題是這些窮人是否可以被接納。這時候等級化的城市體制發揮了作用。等級高的管理者認為這里富人較多,還是上富人少一點的地方去吧,那里不會有什麼不穩定的問題。可是同理,即使低等級的城市還是有高下之分,他們也不願意接納外來的作為廉價勞動力的窮人。 　　當提出在中小城市率先進行戶籍管理體制改革時,我原來的想法也是支持,認為改革的阻力比較小。可是仔細斟酌,中小城市在資源分配和財稅體制中絕對是弱者,它們把大部分的資源上繳給上級城市,沒有條件吸引更多的產業,在有限的資金尚無法為戶籍人口提供公共服務情況下,再把外來人口公共服務的問題也壓到它們身上,我想相關的政策也只能流於形式和口號。 　　從上世紀90年代開始提出城鎮化政策以來,總體思路就是先在中小城市和小城鎮改革。然而隨著等級化城鎮管理體製作用的日漸發揮,外來人口的流向卻逐步集中在高等級城市。因為中國市場要素的流動是跟著行政資源走。當一個城市把所有的好處都留下的時候,人口也一定會向這里集中,這個規律已經被改革開放幾十年的歷史所證明。所以我們看到了一些怪現象,一些城市明確地提出了限制人口的政策,但是擋不住人口向這里集中的趨勢,因為這里有更多的就業機會。而對於中西部地區的中小城市和小城鎮,它們急切盼望著產業和人口的進入,然而由於缺乏行政資源和產業基礎,卻成無米之炊。

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