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改革食品安全城鄉分治 保障國民待遇

http://www.CRNTT.com   2012-10-06 09:18:45

地級市以下的城市區域一般都設市轄區，因此各個監管部門相應地都在市轄區設置了“**分局”的監管機構，而在農村區域的縣級政府中則設置的是“**局”的監管機構。在原有的省以下垂直管理體制下，這種區別在監管實踐中本沒有太大差異，然而自2011年底國務院發文決定逐步取消工商、質監省以下垂直管理體制以來，這種監管架構設置則可能帶來較大的差異。從法律和機構設置的角度分析，區級分局與縣級局存在一定的區別：作為市局的派出機構，區級分局一般都不具有獨立的法人資格，在執法權限、財務管理、人事任免等問題上要受到市級局的更多指導和限制，而縣級局一般具備獨立的法人資格，因此在財務、人事和執法權限上要自由寬鬆很多。類似的，區級分局對其以下在城市街道層面設置的基層監管機構也具有較強的約束和控制能力，而在農村的鄉鎮層面的基層監管機構受到縣級局的影響則相對較小。 　　這說明，在城市區域我們建立的是一套相對集權的監管體制，而在農村區域的監管體制的分權色彩則更濃。而作為一項溢出性和流動性非常強的公共服務，食品安全監管更適合採用相對集權的監管架構，有利於保障監管部門的獨立性。因此，在同等條件下，城市地區的相對集權的監管架構更有利於維護食品安全，而農村地區的分權監管架構設置無疑將會派生出更多的問題，甚至有可能因地方保護主義問題而導致監管失效。 　 除了少數發達地區之外，由於城市區域是監管部門的監管和防控的重點區域，在預算經費相對有限的情況下，各級政府一般在財政經費預算的分配上都採取了優先支持城區監管部門的策略，一般城區監管部門的財政預算經費可以占到其部門支出的70%-80%，而這一比重在許多農村地區的監管部門則只有40%-50%，這就意味著許多農村地區的相關監管部門必須要通過其它的預算外渠道獲取經費來源，進而導致農村基層監管在行使監管職權的過程中不得不陷入了“逐利型監管”的被動局面，從而嚴重損害政府監管行為的公平性和公正性。 　　此外，城鄉食品安全監管體制在監管人力資源的配置結構上也存在較大的差距。例如，在監管人員數量的配置上，相對於城鎮地區而言，農村地區各個監管部門的編制數量都相對薄弱。許多農村地區的單位監管人口數量只為同一地區的城鎮區域中的1/4-1/3，全國80%以上的縣鄉鎮村卻沒有專職人員和機構負責食品藥品安全監管和百姓飲食用藥知識普及，這充分反映出農村地區監管人力資源的嚴重短缺。同時，我們還發現，一旦遇到重要的專項整治運動，城鎮區域的監管隊伍不夠使用的時候，為了優先保障城鎮區域的執法需要，一些市局甚至直接從縣級局抽調人員，而抽調人員一旦到了城市區域，往往都會因為留戀城鎮較好的發展條件而設法留在城市區域發展，從而更加削弱了農村原本就薄弱的監管隊伍。 　　此外，由於食品安全監管是一項專業性、法律性較強的工作，對監管人力資源的學歷和質量也有較高的要求，由於農村地區的經濟生活條件相對較差，很難吸引學歷高、能力強的人才到農村監管部門工作，反倒是在農村監管部門做出優秀成績的人才經常會借此調入城市區域的監管部門，這就導致農村地區的監管部門人才嚴重流失，在一些鄉鎮基層地區甚至只能依靠兼職性的非專業群眾來開展監管工作。 　　歷史慣性、激勵結構與產業模式：食品安全城鄉二元體制的三大成因

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