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公共服務體系的供給側改革研究

http://www.CRNTT.com   2016-04-07 07:53:10

社會力量參與公共服務事業供給的主要問題及其成因 　　文章分析，門檻進入“陷阱”：“鐵門”“玻璃門”和“彈簧門”同在。“鐵門”現象表現為，政策文件通常將行業准入表述為鼓勵和引導社會力量“進入法律法規未明確禁止准入的行業和領域”。行業主管部門基本上仍按照自身工作邏輯對行業准入進行設限，不希望社會力量進入的領域就自行規定禁止准入，至於為何禁止准入，則多以國家秘密、開放風險大且影響社會穩定、監管機制不完善等為理由。如民辦高校領域，法律規定民辦高校享有招生自主權，然而在公辦高校與民辦高校的招生競爭中，一些地方的教育行政部門首先滿足本地區公辦高校在生源和質量方面的需求，對民辦高校採取種種限制措施。 　　“玻璃門”現象表現為，大多數公共服務事業領域在行業主管部門不太情願的背景下予以開放，社會力量可以進入，但仍需面對各種嚴苛的審核和行政監管，令社會力量知難而退。如民辦醫療衛生領域，法律規定民辦醫療機構只要符合條件，即可申報醫療保險定點單位，但實際能夠申辦下來的民辦醫療機構並不多，而且申辦成功的民辦醫療機構通常要接受比公辦機構嚴格得多的年度審核。 　　“彈簧門”現象表現為，部分公共服務事業領域的行業准入和行政監管存在較大彈性空間。行業主管部門為推動公共服務資源發展而有意降低准入標準，或對部分尚未規範的潛在不達標行為給予寬容，以此鼓勵和引導諸多社會力量的進入。但是一旦出現風險因素，便立即加以嚴格審核並採取治理整頓措施，這使社會力量面臨前後不一致的准入標準和監管規則，處境比較尷尬。如養老服務領域，近年來為應對人口老齡化挑戰，各地大力鼓勵和支持民辦養老服務機構的發展，在場地設施和設備配置基本達標的前提下，人員配置、技能培訓和服務標準往往被忽略，導致部分地方出現虐待老人、衛生狀況不合格等問題，民政部門才及時加強監管，勒令整改乃至清退出養老服務領域。 　　社會力量進入公共服務事業領域後面臨各種體制機制障礙。出於維護公益性和控制負外部性的考慮，對進入公共服務事業領域的社會力量給予嚴格規範和制度約束，這本身是無可厚非的。但是，規範和約束一旦過度，就構成對社會力量的障礙，成為民辦公共服務事業發展的羈絆。 　　一是登記類型約束僵化。社會力量進入公共服務事業後，如果登記為民辦非企業單位，將不得從事營利性活動，不得設立分支機構，不得連鎖運營，所投資產全部轉為社會資產，同時其資產不得用於抵押、質押和擔保；如果登記為工商企業，就難以享受各種優惠政策。 　　二是發展融資比較困難。政策鼓勵金融機構為民辦公共服務事業在融資、擔保等方面提供更多支持，但在實踐中，由於民辦公共服務事業資產在抵押、質押、擔保上存在制度性障礙，金融機構對民辦公共服務事業惜貸現象比較普遍。 　　三是人力資源體系比較脆弱。民辦公共服務事業不屬於事業單位，在人員編制、職稱評聘、社會保障等方面無法實行事業單位管理辦法，雖然政策規定民辦學校的教師、非公立醫療機構的醫護人員享受與公辦機構同類人員的同等待遇，但在實踐中難以有效落實。 　　民辦機構與公辦機構處於不對等地位。目前公共服務事業各領域仍以公辦、國有為主體，公辦主體、國有主體與行政部門有著千絲萬縷的聯繫，同時也享受著歷史形成的資源優勢。資源優勢部分是顯性的，部分是隱性的，這使得社會力量在公共資源使用上處於不對等地位。公辦機構得到大部分財政補貼，而民間資本得不到或得到較少補貼。在服務定價方面，公辦機構可以在財政投入的保障下進行低價競爭，這將大量社會力量排擠出公共服務事業領域。 　　社會力量自身綜合素質不適應公共服務事業發展需要。公共服務事業對社會力量的綜合素質要求很高，如對行業發展趨勢的判斷和把握，以及專業化管理能力等，單憑參與熱情無法支撐起民辦公共服務事業的健康可持續發展。處於民辦公共服務事業發展初期的民間資本和社會組織對公共服務事業的參與經驗不足，參與能力不夠，難以完全承接政府轉移的社會公共服務，這也是行業主管部門對社會力量參與缺乏足夠信心的主要原因之一。例如，少數民辦高校內部管理不規範，法人治理結構不健全，教師和學生的權益缺乏應有的保障，造成了不良的社會影響。 　　針對民辦公共服務事業發展來說，社會力量、政府部門、服務對象和公辦機構是其中最為直接的利益相關者。四者對民辦公共服務事業發展的態度和意見迥然不同。 　　公共服務體系供給側改革的原則 　　文章認為，未來促進中國社會力量參與公共服務事業發展的原則應該毫不猶豫地明確為普遍購買、多元供給；完善標準、與時俱進；信息公開、全面監督。 　　競爭導向：普遍購買、多元供給。過去我們向國有事業單位的撥款機制，實際上是定向購買。但是，隨著民辦非企業、行業協會、商會和基金會的大力發展，未來公共服務事業也好，基本公共服務也好，都要向社會普遍購買服務，甚至在同等條件下，可以向企業、社會組織等社會力量普遍購買。多元供給可以引入競爭，改善服務供給端的惰性。當然這是以國有事業單位戰略性調整（即縮小國有事業單位比例）、改革國有事業單位內部治理結構為基本前提的。因此，普遍購買目標的實現必須以大力推進事業單位供給端的改革為先導，只有供給多元化，才有可能實現普遍購買、公平競爭的目標，進而改進公共服務事業服務或者基本公共服務的績效和質量。 　　標準引領：完善標準、與時俱進。實現公共服務事業的普遍購買和多元供給，必須首先給出各類公共服務事業的相應標準。現在我們各類公共服務事業的相應標準一方面相當缺乏，另一方面不甚科學，必須建立公共服務事業的服務標準體系，並在實踐中不斷完善，最終逐步實現公共服務事業的標準隨經濟發展水平提高的合理聯動。 　　滿意至上：信息公開、全面監督。公共服務事業各類信息充分公開，是實現公共服務事業服務全面社會監督的重要前提。各級政府要主動公開各類公共服務事業財政支出的詳細清單，以及相對應國有事業單位和各類社會組織或者經濟組織承擔各類公共服務事業的基本狀況和第三方評估報告。結合社區各公共服務事業服務的相關投訴，對當地公共服務事業服務進行總體性的宏觀評估以及360度的微觀評估，確保各類公共服務事業服務的落實和改進。 　　公共服務事業供給側改革的取向和實施路徑 　　文章提出，改革的基本取向。第一，推進政社分開，加強政社合作，政府將社會事務的微觀管理切實移交給社會力量。推進政社分開，加強政社合作，根本上是要政府找准位、定好責，從公共服務事業的微觀活動中抽出來，將具體生產事務移交給社會力量。為增強戰略方向的可操作性，政府部門有必要列出暫時不宜由社會力量承擔的社會事務，其他則對社會力量全面放開。具體而言，政府職能主要體現在五個方面：一是制定並出台促進社會力量參與公共服務事業的相關法律法規，為民辦公共服務事業發展奠定堅實的法律基礎。二是對公共服務事業中的公共產品承擔供給責任，並且隨著經濟社會發展階段的變化，對社會公共服務項目和內容進行動態調整。三是承擔生產責任，對具有供給責任的公共產品，不適合社會力量生產的，承擔直接生產責任；適合社會力量生產的，通過相應形式交給社會力量生產。四是負有扶持責任，對社會力量自發生產公共產品及其他具有公益性的社會服務和產品，給予一定的相應政策扶持。五是對社會力量參與公共服務事業的全部行為，依法進行行政監管。 　　第二，區分營利性和非營利性，承認並解決好合理回報問題，分類實施扶持政策。促進社會力量參與公共服務事業，必須承認民間資本進入公共服務事業領域的逐利性，允許其獲取合理的投資收益。社會力量參與公共服務事業雖然屬於自願行為，但應受到政策的支持和鼓勵，根據參與主體、參與性質和盈利水平的不同分別給予相應的扶持。社會力量所受的支持力度與營利性程度呈反比，營利性程度越低，所獲支持力度就越大。 　　第三，公辦機構承擔托底功能，社會辦機構滿足多樣化需求，實現發展格局的動態調整。理想的關係模式應該是，公共服務事業領域以社會辦機構為主，公辦機構發揮保障性的托底功能，二者相互配合與協調。同時社會辦機構呈現多層次發展，滿足社會公眾的多樣化需求。 　　第四，推動公辦機構改革，推動社會組織發展，實現社會力量的培育和壯大。公辦機構從政府的附庸角色徹底擺脫出來，建立起完全獨立的法人，實行現代社會組織治理結構或現代企業治理結構，參與政府購買服務的競爭，接受政府的績效評估和行政監管。行業主管部門不再直接插手公辦機構的具體事務，轉變為代表政府行使評估和監管職能。除資產屬性存在不同外，公辦機構將與社會辦機構逐漸趨同。逐漸提高參與公共服務事業的社會力量中社會組織的比重，使社會組織和民間資本在民辦公共服務事業中合理分工、錯位發展，民間資本從一些領域逐步退出來，社會組織相應填補進去。其中關鍵是要推動社會組織的有序快速發展，形成有利於社會組織承擔社會事務的政策氛圍。 　　公共服務事業供給與生產機制設計。發展公共服務事業的主要目的就是，向全社會更好地提供多元化、多層次的公共服務。從這個角度來說，公共服務事業的供給與生產機制設計等同於公共服務的供給與生產機制設計。按照公共屬性的強弱，公共服務通常可以區分為基本公共服務和非基本公共服務。按照“社會公眾基本需求”和“政府供給服務最小範圍”的標準，基本公共服務還可以進一步細分為保障型公共服務和發展型公共服務，前者限定於一定經濟社會發展階段社會公眾應該享有公共服務的最小範圍邊界。 　　對於保障型公共服務，政府承擔全面供給責任，政府及公共部門是主要生產主體，社會組織和私人部門可以適當方式來參與生產，但必須以保障公益性的實現為前提。在社會組織發展較為成熟或私人部門參與意願較強的前提下，保障型公共服務可以考慮適當由政府購買服務的形式來實現。 　　對於發展型公共服務，政府承擔主要供給責任，政府及公共部門發揮引導示範作用，社會組織是主要生產主體，私人部門在實現社會效益的前提下適當參與生產。發展型公共服務的生產，強調社會效益與經濟效益相結合，建議更多考慮採取政府購買服務的形式來實現，同時加強公共資源投入的績效管理。 　　對於非基本公共服務，政府承擔一定供給責任，社會和市場是主要供給者，政府及公共部門基本上不參與生產行為，私人部門是主要生產主體，社會組織適度參與生產。非基本公共服務主要實行市場調節，既滿足社會成員的高層次服務需求，又能形成適度的社會服務市場，並推動社會領域產業發展。 　　改革的實施路徑。第一，以公共服務事業體制改革為先導。一是要正確區分公共服務事業領域的“基本”與“非基本”屬性。一方面，政府要加大公共財政投入，集中力量搞好基本公共服務，為全體公民提供基本而有保障的公共產品，著力推進基本公共服務均等化；另一方面，在非基本公共服務領域，大力推進市場化改革，鼓勵社會力量以多種方式進入公共服務事業領域，加快發展相關產業。二是對於必須由政府提供的公共服務，也要創新服務提供方式，引入市場競爭機制，強化成本核算和績效管理，提高服務效率和服務質量。三是深化事業單位改革。按照社會功能將現有事業單位劃分為主要從事公益服務、主要承擔行政職能和主要從事生產經營活動三個類別，同時改革事業單位人事管理、收入分配、社會保險等方面制度和完善相關財政政策。 　　第二，以規範和完善參與模式為依托。社會力量參與公共服務事業的趨勢將以公建民營和民辦公助為主，鼓勵發展民建民營模式中的非營利形式。公建民營模式下，社會力量通過部分購買、租賃、承包、受托運營等途徑參與公辦機構的運營管理，引入市場化機制和管理理念，提高資源利用效率。民辦公助模式下，社會力量出資舉辦公共服務事業，全面或部分承擔公共服務的提供責任，在開辦建設、日常運行等環節接受政府以政府購買、補貼、補助、稅費優惠等形式給予的政策支持，這是社會力量參與公共服務事業的主流方向。 　　第三，以信息公開和360度監督為保障。各級政府要積極推進公共服務事業領域的信息公開，將其作為政府信息公開的重點。通過制定《政府信息公開條例》實施細則，在法律層面解決公共服務事業相關信息“公開”與“保密”的界限，落實“公開是原則，不公開為例外”的要求。同時要加強360度監督，即完善各級政府部門對相關公共服務事業單位的監督，公共服務事業服務對象對公共服務事業服務提供者的監督，公共服務事業服務提供者同行之間的互相監督，司法部門的依法監督，以及理事會、職工大會和監事會的內部監督。

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