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農村新土改警惕四大風險

http://www.CRNTT.com   2009-12-24 09:08:38

風險二：如何保障“失地”農民的長期利益？是否會形成新的“城市二元結構”？ 　　農村產權制度改革中土地要素被激活並大宗流轉的情況下，勢必出現流轉土地的“失地不失權”的農民，以及因短期需要徹底放棄土地權利而真正“失地”的農民。無論是何種方式的“失地”，改革均面臨“土地上溢出的勞動力如何消化”的問題。 　　“失地不失權”的農民將承包地作為股份集中規模流轉，進而提高收益和社會福利的同時，也必然面臨“股份收益”的天然風險性。一旦農業資本家經營不善，必將導致土地租金收益和股份收益不穩定。加之經過所謂“農業產業化”折騰的土地要再恢復大田耕作往往很難，農民理論上的“不失權”具有現實的“退出”限制，其結果就是農民的長期利益得不到有效保障。而後一種“失地”農民除獲得一次性的土地權利補償外，必須重新就業以獲得穩定的足以維持未來生活的收入。當農業現代化、工業化和城市化不能為其提供基本的生存條件、足夠的就業機會和基本的福利保障時，“失地”和“變市民”更可能換來的僅僅是無業市民的身份。 　　風險三：農村產權改革過程中過度的政府行政主導是否會形成對農民利益新的剝奪？ 　　成都在農村產權制度改革的推進中，保留了政府等級鏈條自上而下全面推動的慣有做法。 　　這種政府統籌主導的改革模式在農村確權頒證改革全面迅速鋪開和順利推行中，極大地提高了改革的組織效率和執行力，大大節約了改革的交易成本。但是，政府在改革過程中過度的行政介入，可能對農村產權改革的利益主體——農民的民意表達和民意實現產生“擠出”，從而使改革偏離產權主體的利益。特別是在現行土地“憲法”——《土地管理法》仍保留政府在農用土地轉非農用地的土地征用中的合法壟斷權的情況下，一種潛在的風險令我們不無擔心——地方政府在面對工業化和城市發展的強烈衝動時，為追求短期和局部發展的利益，衝破城市建設規劃和農田基本建設規劃的限制，將土地流轉特別是集體建設用地流轉再度控制、滿足政府的用地需求，從而使新一輪產權變革的土地流轉演化為對農民權益的新的剝奪方式。 　　風險四：新型鄉村治理結構能否真正順應農民主體利益？能否實現可持續發展？ 　　成都農村產權改革過程中產生的“新三會”雖然在村民民主自治方面取得了突破性創新，但筆者在訪談中發現，“新三會”成員目前沒有任何報酬，其成員的工作熱情完全建立在榮譽感和責任心基礎上。這在短期內特別是事關個人切身利益的確權頒證過程中可能還能發揮積極作用，但過往的經驗表明它很難提供可持續的長久動力。 　　沒有持續性投入和合理的剩餘控制權分享機制的結果可能是兩種：一是新型鄉村治理結構無法維持並最終瓦解；二是新型鄉村治理結構中出現新的內部控制人，通過向土地流轉和新型集體經濟組織經營中尋租獲得補償。 　　這種制度設計上存在的缺陷，將難以保證新生的鄉村新型治理結構走上自主發展的道路、真正擔當起基層農村民意表達和民意實現的角色，以及在保護農民權益與巨大的尋租收益間作出順應農民主體利益的權衡選擇，從而也難以避免對新的土地合作組織等新型集體經濟組織在資產管理和利益分配上的有效監管風險。

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