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中評智庫：大灣區區際行政法律衝突如何消解

http://www.CRNTT.com   2019-09-20 00:19:03

（一）實踐障礙 　　大灣區建設從短期與長遠的視角來看，具有不同的遞進式戰略任務，故區際行政法律衝突之困對大灣區建設的實踐威脅可從兩個方面進行詮釋： 　　首先，從階段性戰略任務來看，大灣區建設的初衷在於促進規則銜接，推動生產要素流動和人員往來便利化，進而全面推進內地同港澳的互利合作。〔5〕然而，區際行政法律衝突之困會隨著大灣區深度建設而產生，若任其無序發展，將削弱大灣區建設實效。以往各種版本的粵港澳合作未能取得良好預期的重要原因在於區際行政法律衝突未能有效地予以解決，環境、稅務、衛生等行政領域因而未能實現共建共治共享的社會治理局面。有學者便一針見血地指出，大灣區經濟發展的最大障礙便在於三地間的法律衝突。〔6〕這一判斷具有一定的道理，理由在於：第一，區際行政法律衝突從本質上闡釋“一國兩制”為維護港澳原有法律制度不變，而在大灣區內形成不同的三套法律制度，若粵港澳三地的行政法律規範完全一致，則不必刻意製造不同的法律制度。回歸前港澳的行政法律規範業已自成一體，且對社會關係的調整產生持久影響，不可能完全採用內地的行政法律規範。第二，區際行政法律衝突可以詮釋內地與港澳行政法律規範間的互動關係，因為衹有存在互動關係，才能讓具有明顯屬地效力的行政法律規範產生衝突。正因如此，行政法律衝突才可能在同一層級的上位法間協調適用。如果強調形式上的法律阻隔，〔7〕則無此種邏輯傾向。第三，區際行政法律衝突產生的理由很多，基於身份為標準的人口流動管制是其中一個原因，維護國家安全、保持港澳的繁榮穩定等亦是區際行政法律衝突產生的重要原因。總之，在不觸及區際行政法律衝突的前提下，大灣區建設根本不可能進入“深水區”，衹能進行一種城市資源間的協調與配置、各自為戰的合作，而非追求區域內部暢通、要素真正流動的合作。鑒於區際行政法律衝突之困將削弱大灣區建設的實效，增加了內地與港澳融合的成本，各方有必要儘快協調區際行政法律衝突，保障大灣區生產要素的流通不因法律衝突而被阻隔。 　　其次，從長遠的戰略任務來看，大灣區建設的最終目的在於重構內地與港澳的融合性憲制秩序，而這一秩序需要中國法律體系的融合性建設方得圓滿。於一個國家的長遠發展而言，區際行政法律衝突的長期存在絕非良態。不同於美歐國家保持中央與地方相對獨立性的國家結構演變進路，在長期強調大一統文化基因的中華大地，法律衝突意味著不和諧，有碰撞之意，需要協商，由此而造成國家統合成本的上升，甚至為了滿足少數往大多數群體融合的需要而在法律層面上製造區別對待，例如國家為了儘快推動港澳居民〔8〕的人心回歸而在內地法律體系上配置優於內地居民的權利種類及其保障措施。〔9〕這種區別對待的措施固然在特定時期具有合理性，是國家統合不可避免的嬗變過程，但隨著全體公民法治意識的增強，長久維持憲法權利二元配置的狀態勢必觸碰憲法平等原則的紅線，容易造成中國憲制秩序的“二元結構”，〔10〕最終不利於保持中國法律規範適用對象的普遍性與法律體系的統一性。〔11〕如《兵役法》不在港澳實施，港澳居民作為中國公民暫免兵役義務。此種怪局需耗費高昂憲治成本方能實現國家法律體系的統合。大灣區深度建設必然需要推動法律一體化建設，建構對接三地政府義務的渠道，保障法律規範適用對象的普遍性，逐步實現大灣區公共產品的平等分配，方能最大程度契合各方的利益需要。然而，港澳與廣東在法律層面將繼續存在近三十年的差異，為保障港澳法律制度的相對獨立性，區際行政法律衝突必然長期存在，這是中國憲制秩序上允許的合理因素，這亦意味著大灣區建設具有法律統合的歷史使命。有鑒於此，大灣區建設不能忽視區際行政法律衝突對融合性憲制秩序潛在的強大消耗力，而應將這種衝突現象的消極影響降至最低，化衝突為大灣區建設的內生動力。

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