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中評智庫：大灣區區際行政法律衝突如何消解

http://www.CRNTT.com   2019-09-20 00:19:03

（三）國際一流灣區行政法律協調經驗對大灣區建設的憲治啟示 　　從國際一流灣區協調行政法律衝突的經驗來看，對大灣區建設的憲治啟示主要有三個方面：一是強化中央的主導地位。中央與地方的權力配置問題歷來是憲治的核心命題之一，央地權力配置及其運用處於一種良性互動狀態方能保障憲制秩序。於大灣區而言，衹有中央才可視作粵港澳的共同上級。囿於港澳要保持高度自治權，中央亦衹能在全面管治權的範圍內發揮主導作用。因此，中央要充分運用全面管治權對大灣區建設進行科學規劃。同時，大灣區各方在遇到許可權不足時，應請求中央授權。二是強化立法協調作用。立法是協調行政法律衝突的重要方式。與解釋論相比，立法論雖受盡成本高、不穩定之詬病，但在跨區域發展明顯欠缺合憲性時，立法是推進合作的“加速器”。美日均通過立法手段劃清中央與地方在發展經貿等活動中的權力界限，既兼顧區域發展的需要，又有效地保障了地方自治。當前，“重大改革於法有據”的憲治邏輯倒逼大灣區建設不能忽視跨境改革事項的合憲性問題。三是善用示範法縮小各行政區劃的行政法律差異。〔28〕示範法具有“軟法”效力，更容易讓各行政單位接受。中央在一些行政區劃分歧較大的領域不便於運用統一實體法進行統合時，可發揮示範法之作用，促使各行政單位趨向統一實體法，進而縮小各行政區劃的行政法律差異，降低生產要素流通的堡壘程度。港澳複合式的憲制結構註定了大灣區法律體系的複合性，統一的實體法雖能最大限度地破解法律衝突，卻無法滿足港澳保持高度自治的需要，因而示範法於大灣區建設而言具有廣闊的發展空間。 　　三、協調大灣區區際行政法律衝突的憲治之道 　　因“一國兩制”的存在，內地與港澳在法律體系上的融合充滿憲治意味，即三地行政法律規範一體化建設的過程必然是憲制秩序的重構，至少包含以下五個方面，茲作下述： 　　（一）善用授權性決定 　　部分學者認為包括區際行政協議在內的區域合作事項並無法律依據，故可通過解釋憲法，〔29〕修改憲法〔30〕或立法完善〔31〕的方式予以完善。然而，事實並非如此。大灣區各方在全面準確理解“一國兩制”後，仍可在憲法、立法法、基本法等規範中尋找區際行政協議的法律依據。第一，港澳特區擁有高度自治權，當然能夠實行港澳法律制度所允許的各種區際合作形式，其中就包括簽署區際行政協議這種協議。這種高度自治權受基本法的保障，是為了保障港澳繁榮穩定而設定的。第二，立法法已經明確全國人大及其常委會可以根據改革發展的需要，決定就行政管理等事項在一定期限內在部分地方暫時調整或者暫時停止適用法律的部分規定。〔32〕這為廣東單獨與港澳合作夯實法治基礎。最後，基於特區法律實施的現狀，在特區實施的法律規範中還包涵一種特殊的法的淵源——授權性決定。根據基本法的規定，港澳特區可享有全國人大和全國人大常委會及中央人民政府授予的其他權力，〔33〕這意味著中央可根據港澳為保持繁榮穩定作出授予特區享有基本法未明確的其他權力。如表1所示，《全國人民代表大會常務委員會關於授權香港特別行政區對深圳灣口岸港方口岸區實施管轄的決定》、《全國人民代表大會常務委員會關於授權澳門特別行政區對設在珠海橫琴島的澳門大學新校區實施管轄的決定》等多部具有授權性質的決定並未直接列入基本法的附件三中，卻對港澳特區產生法律效力，是中央嚴格依據基本法精神行使全面管治權的重要表現。從縱深層面而言，無論深圳灣口岸，抑或橫琴島、85公里海域〔34〕，這些區域本不屬於港澳，從文義解釋而言，中央授權決定這一行為並未違反基本法。港澳特區立法機關根據全國人大的授權，分別制定與深圳灣口岸、橫琴島相配套的法律規範，進而將特區的法律規範直接在這些區域實施。質言之，經過中央的授權，可以劃定特定區域以租賃等方式供港澳使用，以更好地破解港澳地狹人稠之癥結。

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