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中評論壇：香港政黨政治發展及影響

http://www.CRNTT.com   2012-05-11 00:13:59

胡偉星：基本法是20多年前寫的，當時立法原意並沒有想像到今天的社會現實，當然也不可能準確地預見到今天的現實。衣服做小了，人卻長大了，這就是現在出現的矛盾。（中評社記者攝）   　　胡偉星：剛才幾位政黨人士講得很好，下面我從學理上對香港政黨政治發展的問題做一些分析。 　　首先，政黨政治發展和政治制度的關係。回歸前對香港政治制度的設計和現在的政治現實有很大落差，出現與當初所預想的不相符的情況，這是我們探討香港政黨政治的切入點。 　　香港的管治在運作上出現很多問題，出現了政府“有權無票”，立法會“有票無權”的局面，在行政和立法關係上沒有出現“行政主導”，反而是行政受到立法會極大的牽制。為什麼行政部門變得這麼弱？這當然與行政長官本人的執政能力、執政訴求及認受性問題等有關，也與基本法的政治制度設計有關。當年基本法起草委員會的專家們在設計未來政治制度時候，強調要建立一個行政主導的政治制度，這個政治制度不同於英美的三權分立制度設計。西方政治體制裡，有議會制（源於英國的議會民主制，誰在下議院獲得多數席位誰組閣），有總統制（比如在美國，總統和國會是通過分別選舉產生的，兩者權力源泉不同，不互相隸屬，因此美國總統不會被國會推翻，但其行政權力在很大程度上受到國會的制約），還有法國的混合制（介乎於議會制和總統制之間的一種制度）。當初基本法草委會希望起草一個同英美制度不同的、獨特的、創新的制度。這是他們的立法原意，但是現在看來，這種制度運作起來遇上很大的麻煩。 　　撇開立法原意不談，先看看“行政主導”的精神如何在基本法裡體現的。基本法通篇都沒有提到“行政主導”四個字，但它確實是想突出行政主導的制度安排，在條文裡巧妙地隱藏了行政主導的運作方式。例如，基本法對立法會在立法創議權上加以很大限制，它反映在以下幾個相關條款裡面：第四十八條，香港特別行政區行政長官行使的職權；第四十九條，行政長官如認為立法會通過的法案不符合香港特別行政區的整體利益，可在三個月內將法案發回立法會重議，立法會如以不少於全體議員三分之二多數再次通過原案，行政長官必須在一個月內簽署公佈或按本法第五十條的規定處理；第五十條，行政長官如拒絕簽署立法會再次通過的法案或立法會拒絕通過政府提出的財政預算案或其他重要法案，經協商仍不能取得一致意見，行政長官可解散立法會；第七十四條最重要，立法會議員根據本法規定並依照法定程序提出法律草案，凡不涉及公共開支或政治體制或政府運作者，可由立法會議員個別或聯名提出。凡涉及政府政策者，在提出前必須得到行政長官的書面同意…　…　以上條款，都給立法會的立法創議權加以非常大的限制，可見基本法設計的時候，有意突出行政主導及對立法會的限制。另外一個突出行政主導的制度安排是立法會分組點票制度，議員可以提出自己的議案，但是必須在直選議員和功能組分別過半數才能通過，這個門檻很高，議員自己動議的議案獲得通過的機會很小。香港的政治制度設計類似總統制，但是對立法會的權力限制很多，已達到突出行政主導運行的目的。 　　再看看這個行政主導政制設計的執行效果。十五年下來，事實証明行政主導的政治設計很難實現，行政長官要想有強勢的主導地位很困難。運作上，並沒有出現基本法起草者所希望的行政主導的局面，而是三權分立，互相制衡的局面。基本法雖然對行政立法各司其政，各自的範圍做了一些劃分，但是執行起來，很多管轄範圍都是重疊的，行政當局的公共政策必須得到立法會的民意支持，否則很難推行。不像回歸以前的立法局，現在各政黨通過民選的立法會議員不大會在審議法案時“配合”政府，而是通過“狙擊”政府的政策議案提高自己的民望。由於有一個強勢的立法會，政府的很多提案不得不撤回，或者大幅度修改。立法會的辯論和街頭政治出現互動，議員通過民意對政府施壓，行政長官在辯論中往往處於劣勢，立法會對行政的監督處於強勢。所以行政主導很難做到，行政與立法關係也不好。 　　政府的行政主導為什麼那麼難？為什麼沒有出現強勢政府？第一，這跟行政長官的個人抱負和理念有很大關係，如果想有所作為，做一個強勢的行政長官，還是可以有所作為的。但是如果行政長官不想有所作為，只想“做好這份工”，那麼你還能指望在管治上有多大作為嗎？第二，行政長官要有強勢的行政架構和管治團隊，去推動重大公共政策決策。光在行政架構上做改革，比如引進問責制、設立副局長和政治助理等等還不夠，雖然可以改善行政效率，但是不能根本改變弱政府的狀態，因為沒有根本上改變行政立法的關係。第三，政府在重大公共政策上沒有主導話語權也是一個大問題。現在政策問題一出來，輿論一邊倒，行政部門完全沒有掌握重大公共政策話語權。沒有話語權，只能被某些立法會議員追著打，政府整天是被動挨打的局面，怎麼能是強勢政府？這是值得重視的問題。 　　沒有話語權，就沒有強勢政府，我想這與政黨政治也有非常密切的關係。政黨政治的基本目標就是爭奪政策的話語權，政黨是利益代言人，為政策發聲。特首有政黨支持才能有效地主導話語權，才能有效地立法執政。基本法裡面沒有講到政黨政治問題，當時基本法起草者希望香港盡量保持回歸前的政治狀態，不想出現太大的變化。然而，現實的問題是，政黨政治已經是現今不得不面對的問題，行政主導遇到困難，也跟政黨政治的現狀有很大的關係。今後的管治中，如何使政黨政治得到比較好的、正確的發揮？這裡面問題很多很複雜，我想留做下半場再仔細闡述。 　　基本法是20多年前寫的，當時立法原意並沒有想像到今天的社會現實，當然也不可能準確地預見到今天的現實。衣服做小了，人卻長大了，這就是現在出現的矛盾。 　　基本法當初設計的時候想到了回歸後選舉制度的問題，所以留了一些修改的餘地，比如通過修改附件一可以修改特首選舉產生辦法。但是基本法本身不能輕易修改，修改會削弱基本法的嚴肅性，也牽涉到中央和特區的關係，所以輕易不能動。我們能做的是如何使行政和立法關係得以改善，取得更好地良性互動狀況。

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