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建立規範透明的地方政府融資機制

http://www.CRNTT.com   2016-05-24 07:22:33

地方政府融資的出路首先在於矯正地方政府融資的“主體錯位”，逐步剝離融資平台公司為地方政府融資的功能，回歸到地方政府直接作為融資主體進行融資 　　中評社北京5月24日電／規範地方政府融資，防範財政風險，實現財政和經濟可持續發展是中國地方政府債務新規的宗旨。 　　經濟參考報發表財政科學研究院金融研究中心課題組文章表示，有基於此，地方政府融資的出路首先在於矯正地方政府融資的“主體錯位”，逐步剝離融資平台公司為地方政府融資的功能，回歸到地方政府直接作為融資主體進行融資；其次，要遵循預算法精神，地方政府融資要採取以政府直接發債的方式進行融資；再者，為了盡可能舒緩政府直接負債融資壓力和提高公共服務的效率，要充分發揮社會資本的作用，大力推廣PPP。這也是地方政府融資新規的基本框架。未來需要改進的主要是針對地方政府債務新規運行中反映出來的問題，逐步就“基本框架”進行適應性調整，以滿足地方政府的現實融資需求。為此，需進一步創新思路，加大改革力度，盡快建立起規範透明的地方政府融資機制。 　　在新規框架下不斷調整和創新 　　文章稱，地方政府融資機制要努力構建與經濟新常態相匹配的地方政府融資體系，創新融資機制，舒緩地方政府巨大的資金壓力。 　　——適度擴展地方政府債券規模，加快地方政府債務融資方式轉型 　　面對地方政府巨大的融資需求和債務壓力，2015年的發債規模遠遠不能滿足現實需求，因此中央政府應該積極拓展地方政府債券新增發行規模，以滿足地方政府正常合理的融資需求。惟其如此，才能為逐步剝離融資平台公司的政府融資功能奠定基礎，降低地方政府融資成本，實現“債務新規”的政策目標。 　　中央經濟工作會議明確提出階段性提高財政赤字率，今年財政赤字有可能突破2萬億元，這為地方政府擴展地方債券規模創造了良好時機。 　　從長遠來看，如何使中央政府確定的地方政府融資規模與地方政府的正常合理融資需求相吻合是一個需要破解的難題，需要不斷創新信息交流渠道，克服信息偏在的問題。 　　——進一步推進政府和社會資本合作(PPP)的制度供給 　　近兩年，決策層和各級管理部門對PPP高度重視，在立法、示範項目推進、融資匹配等方面做了一系列的積極推進。為促進PPP模式順利落地，真正發力，需從以下幾方面著手推進：一是盡快由國家層面立法，出台《政府與社會資本合作法》(基本法)，提綱挈領地進行制度規範，強調權威性和打破部門利益障礙；二是國家層面派出專門機構或組織梳理和調整各部門各地方有關PPP的法規和管理辦法，協調PPP項目進展過程中“法規打架”、法規適用等問題，並進一步完善提高法規的操作性、解決實施等問題。三是在財政部《操作指南》和發改委《特許經營管理辦法》的基礎上，進一步整合資源，圍繞PPP項目推進過程中出現的困難，建立多部門協作的政策支持體系，對項目全生命周期的建設運營管理給予恰當的制度、融資、監管等方面的系統政策支撐。最後，全社會要共同努力倡導契約精神、依法治國以及誠信的營商環境，創建PPP機制所必要的市場環境。 　　——通過資產證券化方式提高政府部分資產流動性 　　中國經濟進入新常態，在經濟發展持續下行壓力加大的背景下，“存量資產證券化”的發展路徑是一個可行的選擇，將政府的一部分存量資產變現會極大促進各級政府的改革進程，緩解地方政府巨大的支出壓力和債務壓力。從國家層面看，要充分警惕規避美國等發達國家由於資產證券化帶來的金融風險。一是從制度規範入手，嚴格入池資產質量，簡化產品結構設計。中國資產證券化市場才剛剛開始，有待完善，信息不對稱、知識儲備不足現象突出。二是強化信息披露。完善信息披露是擴大投資者群體和促進二級市場流動性提高的重要一環。具體來說，應充分披露每個基礎資產抵押擔保情況，評級機構需要充分披露評級方法、假設、流程以及利益衝突相關信息，充分披露進行壓力測試的現金流和抵押信息，投資者需要充分了解該證券風險特征和機構特征。 　　——積極構建政府資本性支出的基金化模式 　　在進一步加強對基金的規範化管理前提下，通過產業投資基金、股權引導基金等方式構建政府資本性支出的基金化模式，發揮政策性基金的帶動作用。 　　為了吸引更多的社會資本投資地方基礎設施建設項目，緩解地方政府財政支出壓力，可以通過由政府與社會資本共同設立引導基金的方式，用於投資包括交通、環保、能源、教育、醫療、體育健身和文化設施等行業在內的地方項目，充分發揮財政資金“四兩撥千斤”的作用。該類基金中，各類合夥人持有的基金份額可由政府與社會資本協商確定。 　　科學化精細化管理地方債券融資 　　文章分析，新預算法已經授予地方政府債務融資權，地方政府借債已經名正言順，但借債主體目前還暫時限定在省級政府。就現實而言，在中國目前加速推進城鎮化的過程中，地方政府(尤其是市、縣級政府)是落實中央決策、執行具體任務的主角，面對數以萬億計的城鎮基礎設施投資需求，僅靠現有的財力，顯然孤木難支。因此，應創造條件逐步允許符合條件的市、縣級政府舉債融資。有基於此，應當根據地方發展實際情況，首先在法律層面，有條件地賦予地市級和縣級政府舉債融資的資格，進而在制度規範上明確舉債規模和程序，制定地方政府發債的管理制度，做好地方政府債券發行額度管理、發債市場建設、發債技術規範和配套措施。 　　——合理劃分地方政府債券融資的管理事權，解決好怎麼管的問題 　　目前實行發行限額和納入預算的雙重管理模式。待條件成熟時逐步過渡到餘額管理。對已經認定的地方政府存量債務，要通過發行債券逐步置換，力爭在五年內全部置換完畢。根據2015年的實踐，為了更好地做好地方政府債券融資管理工作，首先在新增債券融資規模和結構的決定方面下功夫，進一步完善對地方政府債券融資需求的“盡調”機制，科學合理地設定新增債券規模和結構，盡可能使之與地方政府的正當融資需求相吻合；其次，在存量債務置換方面，考慮到地方政府的餘額規模已經確定，可以考慮明文確定將置換債的規模、結構和置換方式等方面的權限下放增強各級政府的自主斟酌空間，中央政府進行宏觀監督。再者，要通過專門規定，明確地方政府及其領導對舉借債務的責任和風險防控責任，有效落實責任追究制。

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