後營改增時代：應重塑中央與地方財政關係

http://www.CRNTT.com   2016-06-02 07:44:29

中評社北京6月2日電／中國財稅一大要點是理順中央和地方財政關係，營改增全面鋪開對於這一關係有何影響？ 　　新華網思客刊登上海財經大學公共經濟與管理學院教授朱為群文章介紹，現行中央和地方稅收收入的分享體制是以1994年的分稅制為基礎並經歷了多次調整後形成的。按照分稅制財政體制的規定，根據事權與財權結合的原則，按稅種劃分中央與地方收入。首先，將維護國家權益、實施宏觀調控所必須的稅種劃分為中央稅；將同經濟發展直接相關的主要稅種劃分為中央與地方共享稅；其次，將適合地方征管的稅種劃分為地方稅，充實地方稅稅種，增加地方稅收入。此外，分設國家與地方兩套稅務系統，國家稅務系統負責徵收中央稅和中央與地方共享稅，地方稅務系統負責徵收地方稅。應該說，這次分稅制財政體制的改革具有重大的歷史進步意義。它不僅擺脫了長期以來中央和地方財政關係規則的不穩定和不規範，還引入了現代財政分權治理的理念，從而向財政法治化國家邁出了堅實和重要的一步。 　　然而，由於國家政體沒有發生根本變化，中央和地方在事權劃分方面沒有做出更為清晰的劃分，省以下各級政府的稅收收入分享體制缺乏規範性原則的約束，中央和地方財政以及地方各級財政關係都沒有完全建立在“法定原則”的基礎上，因而中國的財政分權治理是不徹底的。中共中央十八屆三中全會提出財稅改革的三大任務之一就是要理順中央和地方財政體制。隨著政府預算和稅制改革兩大任務的不斷推進，特別是“營改增”試點的全面實施，使得原先地方政府因“營改增”試點減少的收入由中央補貼的做法難以為繼，因而重新調整中央和地方的增值稅收入分享比例，變得無法回避和拖延。在這樣的背景下，2016年4月29日國務院下發了《全面推開營改增試點後調整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案》（國發[2016]26），明確該方案的過渡期暫定為2-3年。過渡期結束後，將根據中央與地方事權和支出責任劃分、地方稅體系建設等改革進展情況再研究是否適當調整。雖然這是一份過渡性的短期改革方案，但必將對中央和地方財政關係乃至省以下地方各級財政關係產生重大影響。 　　文章表示，增值稅收入在中央和地方之間的分享比例及其基數選擇，雖然直接影響到了中央和地方的財政關係，但只是一個表面現象而已。因為這個比例或者基數本身並不能說明其合理性。從學理上說，能夠支撐中央和地方財政利益關係合理性的，既不是上年或當年的收入基數，也不是未來年度可預測的某個或某幾個相關因素，而是其背後不同群體的利益關係的合理性基礎。在一國範圍內，中央政府與地方政府之間的利益，主要涉及全國公眾的共同利益和不同地方公眾局部利益的關係問題。如何處理這種利益衝突，需要有相應的理論支撐和引導。 　　文章提出，正確處理中央和地方財政利益關係，首先需要合理劃分不同政府之間的事權，然後在此基礎上根據不同情況將財政資源與事權相匹配。中央和地方政府之間良好的事權劃分需要考慮兩個方面：一是地方政府自主的獨立性，以保證其所代表群體局部利益的獨立性；二是中央政府能夠對地方進行控制和管理，保證地區發展的平衡。在事權的分配上，根據決策的主體不同劃分，地方政府的事權可歸納為三種類型：一是地方根據本地情況自主選擇的事權；二是地方政府根據國家相關法律必須承擔的法定事權；三是地方政府接受中央和上級政府安排本級政府的委托事權。由於不同的事權體現出不同性質的中央和地方財政利益關係，因此需要依據不同的原則配置相應的財政資源。 　　首先，對於地方政府自主決策的事權，應該按照“財權與事權相匹配的原則”來處理中央和地方政府的財政關係，因其所涉及事項的利益完全由當地居民享受，因此其相應成本應該由當地居民來承擔。在這一原則指導下，對於地方自主決定的公共事項，如果涉及到當代和下代人共同利益的，則可以通過發行地方建設公債的方式來籌集必要的資金；如果涉及本地當代全體或部分公眾共同利益的，則可以通過地方稅或者地方公共收費等方式來籌集資金。 　　其次，對於地方政府承擔的法定事權，應該遵循“事權與財力相匹配的原則”分別以下三種情況來處理中央和地方的財政關係。一是如果此類法定事權的履行不能形成有利於當地公眾的地方公共利益，則其財力應該全部由中央政府提供，當地公眾不應該承擔任何成本；二是如果地方政府能夠從中受益，則應該按照受益的程度來分擔此法定事項的成本；三是如果當地公眾不僅沒有任何受益反而遭受利益損害，則中央政府不僅要承擔此法定事項的籌資成本，還要根據受害的程度給予當地公眾相應的補償。 　　再次，對於中央政府或上級政府委托當地政府的事項，由於決策權在中央或上級政府，地方只是按照委托方的要求去做，就應該按照“事權與支出責任相匹配的原則”來處理此類公共事項所涉及的利益關係。由於此類事項主要服務於上級政府，與當地民眾的利益相關度不夠緊密，相關支出責任理應全部由中央政府或上級政府來承擔，因此其所需的財政資源也理應由中央或上級政府來提供，而不應該增加當地居民的負擔。 　　在操作層面，中國的財政體制改革要從釐清省以下各級地方政府間的財政關係著手。長期以來，中國在處理中央和地方財政關係方面，重點一直在中央和省級政府層面，而對於省以下各級政府的財政關係卻並未納入規範化的視野，從而在現實中不僅有著很大的地區差異，而且也出現財政資源有向上集聚的傾向，導致基層政府財政資源的不足，從而使基本公共服務均等化的目標難以實現。為了改變這種情況，要把中央和地方財政關係問題的處理思路從“自上而下”轉變為“由下而上”，即從最基層的政府或者公共組織開始，按照行政、教育、醫療衛生、公共安全、環境保護、道路建設等不同的公共管理功能，逐一梳理不同性質的事權類型，以前述理論思路為指導，結合不同地區的實際情況，扎扎實實地盡可能劃分清基層各級政府的事權，並在此基礎逐步調整財政資源的配置，使其相互對應，通過法治化的途徑加以確認和穩定。隨著基層政府事權與財政資源的匹配一致和良好運作，上層政府財政關係的妥善處理也就有了堅實的基礎。