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鐵路改革的方向與進程

http://www.CRNTT.com   2011-06-05 08:10:03

國鐵系統產權關係現狀 　　文章表示，在中國鐵路行業中，以鐵道部作為國家出資人代表投資形成的國鐵系統居於絕對主導地位，同時鐵道部又是鐵路的行政主管部門，因此鐵道部集鐵路資產所有權及行政管理權於一身。在現實中，鐵道部在鐵路產權配置中所擁有和支配的程度，又遠遠超過其出資者代表及行政主管部門身份所對應的內容。 　　鐵道部所享有的行政管理權和股東權，本應以外部機構和內部股東的不同身份和不同方式行使。但在政企不分的體制框架下，鐵道部不僅作為外部管理機構行使行業管理職能，更將股東權外化於企業，產生股東權濫用所導致的企業產權殘缺。 　　此外，還存在著運輸調度指揮權的問題。在中國國鐵系統中，鐵路局一直被認為是運輸企業，但國鐵一直在採用生產高度集中管理和財務“收支兩條線”的體制，服從統一指揮調度，一直是作為運輸企業的各鐵路局必須承擔的義務，因此鐵道部實際上是一個大型集團企業，鐵路局只是鐵道部的地域性分支機構，其財產邊界、業務邊界、成本和責任邊界以及收益邊界在該網絡中都難以界定清楚。這是鐵道部剝奪下級企業一系列重要財產權利的制度性基礎。 　　在目前的運營體制下，國鐵各路局之間的分界是把幾乎所有的鐵路大幹線都切成幾段，路網不合理分割必然導致跨局客貨流成為絕大部分。如果鐵路局都是獨立的市場主體，這種跨界運輸所導致的交易頻率和交易成本之高，將會無法承受。而中國鐵路能力十分緊張，鐵路內部和社會各方面都不允許設施與設備的使用效率出現下降，因此必須有一個淩駕於企業之上的機構，成為維護路網完整性利益的代表。這就是為什麼鐵道部在國鐵路網上一直實質性地指揮生產、分配收入並核算成本的原因，它必須對全路進行包括生產和財務方面的嚴格控制。也就是說，鐵道部幹預或剝奪鐵路局運行指揮權的理由，正是為了保持鐵路網的運營效率，但這又是以犧牲鐵路企業的效率為代價的。這確實成為一個有趣的悖論。 　　除了鐵道部與所屬企業的產權關係，還存在著國鐵系統與地方性鐵路的矛盾與摩擦。由於目前行業的運營規則不健全，幾乎所有的地方鐵路都在與國鐵的車流交換方面遭受過排斥，造成客貨流與運輸收入被迫流失的情況，這使得其他鐵路投資者和經營者的財產權利無法得到切實保障。國鐵依靠自己的行政性壟斷獲得了排斥他人的地位。 　　近年來，鐵道部通過與各省市簽署“部省協議”，調動了地方政府建設鐵路的積極性，也給鐵路創造了一個超常規發展的機會。出於多種考慮，對通過“部省協議”建設的合資鐵路，絕大多數都必須由鐵道部控股，而且一律採用“委托運營”模式使其失去運營控制權，變成單純的線路資產公司。在許多公司的重大事項中，作為重要出資人的地方政府大股東，往往被剝奪了決策權甚至知情權，權利嚴重不對稱。合資鐵路本來有可能在建立規範的企業治理結構上，遏制股東權濫用方面有所作為，但鐵道部執意控股並絕對控制所有合資鐵路公司的意圖，使原本推動鐵道部改變既有行為模式的希望變小。

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