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中國經濟改革：邏輯與行動框架

http://www.CRNTT.com   2013-01-26 09:51:53

由此很清楚：城鎮化絕不是簡單的戶籍改革，背後是一系列的資金問題；城鎮化更不是簡單的搞房地產投資，那只能是在建“死城”；要提高真正的城鎮化率，是一系列政策制度調整和改革的結果，是最終的戰略任務和目標。其本身難以成為下一輪中國經濟全面改革的“抓手”、“切入點”和最直接的改革任務。只有在解決了城鎮化中“橋”和“船”的問題後，才會水到渠成地提高城鎮化水平。城鎮化問題固然非常重要，但是並不能全部涵蓋解決中國當前市場體制建設中的一系列迫切需要解決的問題。要尋找與經濟增長直接相關的因果關係，進而尋找“突破口”，必須去尋找與經濟增長有必然因果關係的市場機制改革。 　　建議：行動框架 　　文章指出，在決策行動框架之前，首先需要對改革“突破口”有進一步的認識。 　　第一，根據以上“各種經濟問題與矛盾背後脈絡”的分析可以看到，由於各種結構問題的因果循環和錯綜複雜的關係，以及各種結構問題產生的原因有的是漸進轉軌中市場邊界的不清，而且兩者又有一定的相對獨立性，因此試圖通過尋找一個單一的“突破口”，來全面解決當前中國經濟運行中錯綜複雜的結構問題以及背後的制度問題，恐怕是不現實的。在多年積累下來的錯綜複雜問題中，可以說，“突破口”只是相對的，不應去奢望它是唯一的。 　　第二，尋找“突破口”和“抓手”又不同於尋找改革的“核心問題”、“關鍵環節”。譬如，中國經濟體制改革的核心問題，是解決政府與市場的關係。這是基於當前經濟運行中各種矛盾的高度概括與抽象，是體現於一系列具體的制度政策。但是如果直接從政府機構改革、政府與市場關係入手，直指高度抽象的核心主題，既不好操作，又不具改革效率。因為作為核心問題的政府不恰當的行政管制，是涉及到方方面面，幾乎涉及到國務院所有有權的經濟部門（國務院“新非公36條”內容所指就是最好的說明）。此時若由不明實務操作的若幹學者去反覆調研，即使不閉門造車，恐怕也是拿不出解決全部問題的理想方案。改革的“抓手”，還必須從眼前若幹個具體問題入手，推動“改革進程”的開始，推動生成改革的內在邏輯與動力，並倒逼一系列制度的漸變，逐步逼近並最後達到解決“關鍵環節”和“核心問題”的目標。 　　第三，尋找“突破口”的更大意義，只是在於尋找推動全面、徹底改革的“抓手”、“切入點”，尋找最終能撕破不利於市場機制運行之網的一股“脹力”。所謂“脹力”，就是通過突破一個制度“口子”，或者是通過改變一兩個“抓手”問題的制度，推動該制度的變化能傳導到其他制度的變化，從而形成結構轉型的傳遞倒逼機制和自我強化動力。具體而言，抓住若幹“抓手”、“切入點”問題的解決，應該可以達到以下目的：往前看，能直接或間接推動上述四種結構問題的逐步解決；往後看，能傳遞和倒逼相關領域的問題必須解決。由此，才能做到改革一旦啟動，“開弓沒有回頭箭”，只能步步推進，難以往後退縮；才能順藤摸瓜，縮小政府權力，擴展市場力量。最後，找到市場與政府的合理邊界，形成經濟合理增長的內在動力。 　　根據此認識，下一輪全面經濟改革的方向應該是：以縮小居民收入差距和要素價格“兩大核心”改革為“突破口”，推動以“四大重點”為主要內容的改革。而且“兩大核心”的改革是當前轉變發展方式直接面臨的最大問題，在全社會已形成基本共識，又相對易於實施。以下就由“兩大核心”改革入手，傳遞和倒逼推進“四大重點”改革的邏輯反應與過程，作一簡述。 　　縮小收入差距改革及改革的反應 　　文章提出，在全國城鄉，應盡快出台已歷時討論七八年之久的以“提低、控高、擴中” 為主要內容的改革方案。“方案”應像十八大報告提出“翻番”的量化目標那樣，必須要有具體量化的數據或比例目標。對此，不應將具體的量化目標再下放有關部門進行反覆低效的協調甚至扯皮，長期議而不決而貽誤整個改革進程。“方案”應包括：第一，未來八年中，“提低、控高、擴中”必然涉及的逐步提高最低工資標準、城鎮居民最低養老標準、貧困救助線等扶弱內容；第二，明確逐年縮小城鄉醫療、養老、教育等社會保障水平差距的量化目標；第三，為解決居民預防性儲蓄而制定全面、逐步提高國民福利水平的各項社會保障的量化目標。只要是堅定不移地推進以上三項改革，實實在在的逐年提高全體城鄉居民統一的社會保障水平，必然會引起國家財政的入不敷出。由此，可進一步倒逼財稅部門通盤考慮財稅體制的改革，制定中長期改革預算。與此同時，為了解決因長期負利率而形成的居民財產損失，也要求倒逼金融部門應結合宏觀調控需求，制定利率逐年市場化的改革方案。 　　在農村，要想真正提高農民的收入，重點是必須依法進一步改革土地徵地制度，把土地級差收入和長期增值收益真正歸還給農民。目前城鄉居民財產性收入差距超過城鄉居民的收入分配差距，這是導致城鄉居民貧富差距拉大的顯著原因之一。實施土地徵地制度改革，實際上只是要求在農村經營性用地、宅基地“確權、登記、領證”的工作基礎上，真正回歸落實十七屆三中全會早已確立的“建立城鄉統一建設用地市場、建立土地經營權流轉市場”兩大原則。改革政府壟斷經營土地制度，允許農村經營性建設用地可以出租、出讓、入股、信托等多種方式進入市場。杜絕各地方政府沿襲過去以提高徵地價值“補償倍數”這一“恩賜”型行政方式回歸農民權益。為此，國家應重點強調的是“合法補償”而不是“公平補償” ，明確補償的法律程序。防止各地方政府在政府名義具體組織“公平補償”的名下，仍然繼續侵占農民的利益。 　　通過這一改革，一方面財政可在規範、統一契稅、房產稅等稅種改革基礎上，形成合理的房產稅制度（應仍不排除為打擊投機炒房可設高額的房產交易稅），增加一些財政收入。另一方面更需要提前引起警覺的是，今後若土地長期增值收益真正回歸農民後，中國經濟馬上會暴露更為突出的問題，一是土地出讓金的驟然減少，使原城鎮化建設計劃中的投資和基礎設施建設資金迅即捉襟見肘。二是按目前國家有關規定，在土地出讓金扣除土地交易成本後的土地出讓收益中，還必須按固定比例或非固定比例，計提農田水利建設、農村基礎設施建設、城市建設、農業土地開發、保障房工程、國有土地收益基金、教育基金、中央和省級財政三七開的“新增費”等八項支出。 　　若土地出讓金的驟然減少，其結果，不僅僅會影響地方城市建設，還將直接嚴重影響各地農村的教育、農業、水利建設等。絕大多數的地方財政將難以生存。最終必將會紛紛強烈要求中央與地方財力和事權的重新劃分，要求財稅體制的改革。如果此時中央政府再需統籌考慮如前所述的收入分配、社會保障體系改革中新增的財政支出以及多年累積的地方融資平台風險化解等因素，國家財政必然會難以維持下去。 　　此時，如果決策者只要是堅持改革不動搖、不停滯、不倒退，那麼今後的財政絕不是一個捉襟見肘的問題，而是會暴露一個“大窟窿”，會不得不倒逼財稅體制必須進行一場大改革。打破因循守舊，制定中長期的改革預算，來解決國家財政的入不敷出問題。當財稅改革進行到一定的地步，現實嚴峻的收支缺口困境決定了，會不得不從國企進一步提高分紅比例和出售部分國企股權為內容的“國退民進”改革中尋找出路。

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