【 第1頁 第2頁 第3頁 第4頁 】

“國家治理”新思路

http://www.CRNTT.com   2013-11-18 10:30:55

第二種觀點認為，政府的自由裁量權越大，國家治理能力就越高。他們甚至認為，政府權力受到約束會削弱治理能力。這也是一種典型的誤解。從歷史上看，絕對主義國家的自由裁量權要高於立憲主義國家，傳統君主國政府的自由裁量權要高於現代民主法治國家，但實際上前一類國家的治理能力是高度不穩定的，而且通常都會不斷弱化。  　　在最近曝光的返鄉6次辦理護照的事件中，江蘇某縣公職人員就隨意行使自由裁量權，結果是削弱了治理的有效性。在此類事件中，公職人員的自由裁量權越大，就越有可能損害公民的權益，也越有可能創造尋租與腐敗的機會。而凡有過此種經歷的公民容易對政府部門產生不滿，甚至喪失對政府的信任。兩者都可能會削弱國家治理能力。  　　甚至還有第三種觀點認為，各級別領導人的個人權力越大，國家治理能力就越高。有效的治理能力當然需要一個有效能的行政部門，但這並不意味著該部門領導人的個人權力越大越好。反腐敗中落馬的一些所謂“政治強人”都昭示著：無論是哪個級別的領導人，一旦個人權力過大、不受約束，都有可能破壞政府的正常功能與行政的有序運作，結果反而是損害了治理能力。  　　國家治理：兩種權力的分野  　　在理解國家治理能力問題上，美國加州大學邁克爾·曼教授對兩種權力的劃分富有啟示。他把政治權力劃分為專斷性權力（despotic power)與制度性權力(infrastructure power，國內亦譯為基礎性權力、建制性權力）。國家在行使專斷性權力時，無須與社會協商，可以獨斷專行。因此，專斷性權力的基礎是強制力，決策過程可能比較迅速，運行方式是自上而下式的。儘管專斷性權力看似一種“雷厲風行”的權力，卻存在兩個問題：一是這種權力具有較高的隨意性，權力執掌者甚至可能“為所欲為”，這與現代國家要求的科層制管理和穩定預期會發生衝突；二是這種權力更有可能做出社會不歡迎的決策，這樣就容易遭到社會的抵制甚至反抗。 　　反之，國家在行使制度性權力時需要與社會協商，需要征得社會的同意和尋求社會的支持。因此，制度性權力的基礎是國家與社會的有效互動，以及被治者的合作與服從，運行方式則是自下而上式與自上而下式的結合。儘管國家在行使制度性權力時決策過程看似緩慢，但由於決策過程中存在國家與社會的有效互動，重要決策事先已得到社會的多數支持，其執行效能與效率便會大大提高。  　　在古代世界，一些貌似強大的傳統君主制國家擁有的其實是較強的專斷性權力。這種專斷性權力固然展示出強大的威懾力與巨大的能量，但由於無法與社會形成穩定的良性互動，往往無法形成可持續的治理能力。反之，現代民主法治國家更多地依靠制度性權力，這種權力要求構建政府與公民的正確關係，其基本特征應該包括：統治應基於被治者的同意；政府應對社會具有良好的回應性；政策應反映公民的需要與訴求。因此，現代國家的治理能力建設應該著眼於制度性權力，而非專斷性權力。  　　以徵稅為例，專斷性權力的做法是國家單方面確定稅率。由於政府無須與社會協商，其長期趨勢可能是稅負不斷加重。此種模式下，由於社會與國家缺少正式的互動機制，社會的反應只能是消極的抵制或抗爭。如果國家的專斷性權力足夠強大，最終稅率可能會高到社會難以承受的程度，其直接後果是“掠奪型統治”與經濟衰敗。而制度性權力的做法是徵稅首先需得到社會的同意，並由國家與社會協商確定稅率。這樣，一方面更有可能確定一個較為合理的稅率，另一方面社會成員更有可能服從既定的稅則。這樣才算是在徵稅問題上實現“國家治理體系”與“治理能力”的“現代化”。

【 第1頁 第2頁 第3頁 第4頁 】