中評社北京9月5日電／萬眾矚目之下，2019年8月20日，中國(上海)自由貿易試驗區臨港新片區正式掛牌，《中國(上海)自由貿易試驗區臨港新片區管理辦法》同時實施。新片區承載著劃時代的歷史使命：對標世界最強自貿園區，力促制度創新，再造一個新浦東！
歷史一再證明，倘若沒有制度創新，未能激發市場活力，一切劃定地域給予偏惠的嘗試，都難逃“零售政策特權、傷及區域平等”的責難。如何對標世界最強自貿園區，進行制度創新，這是新片區亟須回答好的時代命題。
圍繞這一命題，特別是為了完成立法的緊迫任務，世行營商環境華盛頓磋商結束後，2019年6月28日，我們新片區立法調研小組從華盛頓飛赴巴拿馬，考察科隆自由貿易區。該自貿區位於巴拿馬運河大西洋入海口處，是西半球最大的自由貿易區，與邁阿密同為對中南美洲轉口中心。
在科隆自貿區，通過參訪與交流，我們獲得了兩個寶貴的教益：其一，敬畏專業，尊重市場。科隆自貿區設立的理事會，除了政府官員外，還有大量的市場人士，擁有相當程度的決策權，這保證了其對市場的敏感性。其二，制度精巧，兼收並蓄。科隆自貿區的制度設計中，有一條格外引人關注，即國家以後在其他地區頒布的各項政策，如果比科隆自貿區的政策優惠，則自貿區自動適用，即所謂政策從優原則。這兩條，我們充分借鑒，後來成為了上海自貿區臨港新片區管理辦法的兩個重要條款。
新片區立法既是傳承更是創新
社會上有一種誤解，以為臨港新片區都是在浦東，新片區的開發與管理，也是浦東新區政府的職責。
其實不然，兩者存在巨大差異：其一，管轄區域不同。臨港新片區的範圍為上海大治河以南、金匯港以東以及小洋山島、浦東國際機場南側區域，先行啟動區域面積為119.5平方公里。臨港新片區的管轄區域，橫跨了浦東與奉賢區，另外，小洋山島的區域，部分歸浙江管轄。其二，從管理主體看，臨港新片區為市屬市管，既不與浦東新區政府合署辦公，也不與奉賢區政府合署辦公，而是組建了全新的行政管理團隊。
儘管存在前述不同，但沒有人會否認，臨港新片區的設立，是站在浦東這個巨人的肩膀上，繼續高擎改革大旗、強烈釋放開放信號的一次上海再出發。
新片區立法，首先要考慮的是，如何處理新片區與自貿試驗區制度的關係。
在2019年8月6日的國務院新聞發布會上，上海市常務副市長陳寅說，增設新片區不是簡單的原有自貿試驗區擴區，也不是簡單的現有政策平移，是全方位、深層次、根本性的制度創新變革。
自貿試驗區制度創新及運行，重在實行以提高效率、簡化流程和降低成本為核心的貿易和投資便利化措施，強調制度措施的可複制和可推廣。新片區則以自由化為核心，強調以投資自由、貿易自由、資金自由、運輸自由、人員從業自由等為重點，建立以投資貿易自由化為核心的制度體系。
新片區立法，以自貿試驗區改革探索為基礎，對標國際上公認的競爭力最強的自由貿易園區，加大開放型經濟的風險壓力測試，實現新片區與境外投資經營便利、貨物自由進出、資金流動便利、運輸高度開放、人員自由執業、信息快捷聯通。
基於這些考慮，新片區的立法定位，並不是制定一部大而全的有關新片區實行的各項制度的集合性規定，而是突出新片區的制度創新亮點和特色。《辦法》第48條對此作了專門規定，即：自由貿易試驗區各項開放創新措施適用於新片區，本辦法作出規定的事項按照本辦法執行。可見，新片區是在原自貿試驗區的基礎上，實行更為特殊、更為開放的制度措施。新片區立法，既是對原自貿試驗區立法的傳承，又是更深層次、力度更大的制度創新。
新片區立法，呈現出哪些亮點？
管理體制：市屬市管，精簡高效
新片區掛牌後，需要有專門的管理機構來落實、推動各項改革試點任務，通過立法明確這個機構的地位、性質、職責，以及相關部門在推進新片區各項工作中應當發揮的作用，成為本次立法首要解決的問題。
新片區管理辦法按照科學、高效、精簡的原則，明確設立新片區管理委員會，作為市人民政府的派出機構，負責具體落實新片區各項改革試點任務，承擔新片區經濟管理職責，統籌管理和協調新片區有關行政事務。管委會不再下設二級獨立機構，凸顯了扁平化的管理思路，以進一步提升決策效率和執行效率。
從職能定位來看，新片區發展規劃和政策措施的組織實施，以及新片區內經濟管理職能有關的行政事務和公共服務，全部授權管委會行使。同時，在新片區確立了綜合審批、相對集中行政處罰的體制和機制，由管委會集中行使有關行政審批權和行政處罰權，使得管委會既具有宏觀規劃、調控權，又具備微觀的執法、處罰權，從而體現出權責一致、權責對等的授權思路。
在與駐區機構的關係方面，對本市的駐區機構，管委會行使領導權，對中央監管部門的駐區機構，管委會發揮協調作用，從而真正發揮管委會統籌管理和協調新片區行政事務的作用。
另外，特別值得一提的是，為了體現新片區市場化、法治化與國際化的管理路徑，《辦法》第十條(試點賦權機構)規定，在新片區試點設立依法授權的專業機構，承擔公共服務、決策咨詢、風險評估等事務，提高新片區公共服務水平和行政決策質量。此條可謂微言大義，為新片區日後法定機構的設立，埋下了伏筆。
充分授權大膽改革
這次新片區立法，無縫銜接新片區改革試點授權內容。《中國(上海)自由貿易試驗區臨港新片區總體方案》作為國家授權性質的法律文件，賦予新片區更大的自主發展、自主改革和自主創新管理權限。對這些賦權內容，需要通過地方立法予以細化、落實，建立起相應的管理制度和規範。
其中一條非常重要的表述是，《總體方案》明確，新片區參照經濟特區管理。在法治保障方面，經濟特區相比較國內其他區域，擁有的一項重要權限就是經濟特區立法權。根據《立法法》，經濟特區所在地的省、市人民代表大會及其常務委員會，可以制定經濟特區法規，對法律、行政法規、地方性法規作變通規定，在經濟特區內適用。
回顧上海自貿試驗區改革試點的歷程，一個比較突出的矛盾在於自貿試驗區“大膽試、大膽闖、自主改”的要求，與自貿區所擁有的制度設計權限不匹配。既然《總體方案》已經明確新片區參照經濟特區管理，新片區管理辦法也重申了這一點，在立法權限方面，就應當積極爭取全國人大授權，在新片區實行經濟特區立法權。這與《總體方案》中提出的賦予新片區更大的自主發展、自主改革和自主創新管理權限的思路一脈相承，也有利於新片區在更深層次、更寬領域以更大力度推進全方位高水平開放。
商事主體設立登記
從實質審查走向形式審查
早在2013年，上海自貿試驗區探索改革時，就率先實行了註冊資本認繳制和先照後證制度，簡化了企業登記程序，建立“一表申報、一口受理”的工作機制。自貿試驗區的試點改革取得了良好成效，並以自貿試驗區的制度經驗為基礎，在全國複制推廣商事登記制度。2015年開始的證照分離改革，也從浦東新區開始，目前已向全國推開。時下，浦東進一步深化改革，推出了“一業一證”的市場准入試點。
新片區在商事登記制度改革的基礎上，再進一步提升登記的便利性，試行商事主體登記確認制。商事登記機關根據申請人的申請和信用承諾，對申請人提交的登記材料實行形式審查，不再實行許可審批，審查確認後即時予以登記確認，核發營業執照。這一改革是商事登記制度理念的又一次革新，實現了商事登記制度價值取向向更加注重效率優先轉變，也體現了政府管理理念從“全能政府”向“有限政府”的轉變。
當然，入口關的寬鬆並不意味著後續監管的放鬆。申請人應當履行真實、完整和準確申報的義務。對提供虛假材料、作出虛假承諾以及通過欺騙、賄賂等不正當手段取得登記的，登記機關有權撤銷登記。在企業名稱管理方面，仍應當遵守國家有關規定，不得損害國家、社會公共利益，不得違背公序良俗或者有其他不良影響。
從實質審查到形式審查，從事前監管到事中事後監管，這項改革對於營商環境的優化，具有現實的意義。世行評估的“開辦企業”指標，時間是一項非常重要的測評要素。
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