中評社╱題：美國台灣政策的本質與新變化 作者：李理（北京），中國社科院近代史研究所副研究員、博士
作者指出，海峽兩岸關係表面上看是大陸與台灣之間的博弈，但實質上是中美之間的博弈。戰後美國先是支持台灣作為“國家”留在聯合國，後又因為自己的利益與中國大陸發展外交關係，其對台政策表面上是模糊的“一個中國”，但是其本質卻始終為台灣“主權”預留了空間；所以美國的支持，才是台灣走向歧路的最大靠山。台灣未來內部結構的發展及走向，基本取決於美國對台政策的變化與走向。當前，美國對台政策有兩個新變化：第一就是不改變“一個中國”，實質上朝“兩個政府”的方向轉變；其次是加強台灣的軍事力量。
一、中美兩國對於“一中”的差異及《與台灣關係法》的出台
回顧過去，美國對台政策的重大變化有兩次，一次是1979年中美建交不久後美國國會通過的“與台灣關係法”，使美國在幾十年內都沒有完全兌現中美兩國建交時達成的協議，或者說是美國單方面部分撕毀了中美兩國之間建交達成的相關協議；美國第二次對台政策的轉變為奧巴馬政府時期美國國會眾議院通過的對台“六項保證”。“六項保證”雖最早出現在1982年，但無論是美國國會還是美國行政機構都沒有形成公開的、正式文件。但奧巴馬在2016年將“六項保證”成為美國國會眾議院正式通過的文件。此後，美國開始研判對台政策的“一中兩府”，認為“一國兩府”主張並不挑戰美國“一個中國”政策的根本。故筆者以為今年3月出台的《與台灣交往法》，意味著美國對台政策的重大轉變，“與台灣交往法”政策的核心是以“一中”為基礎，實質性地提高台灣作為“政治實體”的國際地位，故美國已經開始實施“一國兩府”政策。
戰後美國基於冷戰格局，一直沒有承認新中國，退踞到台灣的“中華民國”割據政府一直在聯合國盤踞，直到尼克松上台後這一局面才有了新的改變。1969年美國基於共同反抗蘇聯及從越南戰爭中拔出泥潭，尼克松政府打算承認新中國並與之建立外交關係，因而怎樣處理與台灣的關係是其中極為重要的問題。
（一）尼克松時期的對台政策的本質
尼克松政府認為制定並實施一套準確反映台海現狀的政策，是美國政府的責任。該政策在形式上表現為美國承認“中華人民共和國”和“中華民國”雙雙代表中國，而且同時與兩岸政府保持正常的關係。1969年2月初，尼克松指示對美國的台海政策選項進行重新再評估，並對美國的目標和利益進行清晰的說明。
1969年7月，尼克松公開呼籲亞洲的防禦當局立足於自己，承擔更大的治理責任。長期與美國友好的台灣國民黨政府要求美國繼續給予援助，故從1969年10月開始，美國根據軍事援助計畫，向台灣提供新型的F4戰鬥機和十多艘柴電動力潛艇。
美國國務院和一些非政府組織，也向總統提出建議，說最符合美國利益的做法是承認台灣的“中華民國”和大陸的中華人民共和國，都可代表中國。這其中最重要的一個非政府組織是有著五十多名議員組成的跨黨派的委員會。該委員會建議：“所有政權鞏固的政府，都應該在聯合國獲得代表資格，中華人民共和國也理應如此。”①它的理論根據是“中華人民共和國”和“中華民國”兩個政權所代表的人口規模，大陸人口占世界的1/5，台灣的人口也比2/3的聯合國成員要多。該委員會主張在聯合國為兩個代表不同地區的政府安排兩個分別席位，因此就不用糾纏於“中華人民共和國”和“中華民國”是否雙重代表“一個中國”，問題轉化為如何在聯合國為兩個政府提供兩個席位。
實質上，尼克松政府提出的“一個中國”政策，是將“共享主權”作為一個基本特徵。包括其中儘管允許中華人民共和國加入聯合國，但保證允許國民黨在台灣的割據政府“中華民國”繼續保留聯合國席位。美國方面認為阻止中華人民共和國加入聯合國不現實，但將“中華民國”從聯合國驅逐出去，也不公平。美國方面認為聯合國成員國的身份不應當被看作特權，而應當作為一種任何政府或者國家都不能避免和逃避的責任。
美國國務卿威廉羅傑斯在1971年7月另一份備忘錄中則主張雙重代表權：“必須避免留下把柄，讓中華人民共和國或中華民國趁機從政治上、法律上或是地理上提出另外的主張，此外政策應該避免涉及中國是否是一個將台灣包括在內的實體的問題，而且衹要我們願意，我們可以很容易加上一句一個中國的表述，比如可以針對中華人民共和國和中華民國的關注點，指出中國只有一個。”
1971年，尼克松政府正式宣佈支持中華人民共和國的聯合國代表權，但同時也主張不應該剝奪“中華民國”的代表權，聯合國應當承認中華人民共和國和“中華民國”的存在，並通過其提供中國的代表團代表權，來對這一無可爭辯的現實加以反映。
對此，中華人民共和國做出嚴厲的回應：中華人民共和國1949年成立以來，中華民國就已經不復存在了，在國際社會中，只有中華人民共和國，是一個中國的唯一代表。世界上根本不存在兩個中國，只有一個中國，就是中華人民共和國，台灣是中國的一個省，是領土不可分割的一部分。
分析尼克松時期的對台政策，由於歷史的羈絆及對新中國的不瞭解，其政策的本質並不是“一個中國”，而是企圖保持“中華民國”在聯合國的存在，將新中國也納入到聯合國的實質上的“兩個中國”政策。
（二）中美各自表述“一個中國”本質的差異
新中國從1950年代開始就不斷對聯合國大會成員國施加影響，還特別對1960年代新加入聯合國的發展中國家展開外交攻勢，最終讓聯合國的風向發生了轉變，多數成員國傾向認同中華人民共和國是聯合國唯一代表中國的政府。
隨著美蘇矛盾的加深，美國的國家利益也發生了轉變，為拉攏中國對付蘇聯，“中華民國”最終在1971年失去了聯合國成員國資格以及聯合國安理會常任理事國的席位。1972年，尼克松政府派基辛格赴北京會談。此時在美國政策輿論中，延續多時的雙重代表權主張也逐漸降溫。
在美國看來，台灣在聯合國的處境，與美國如何處理與“中華民國”的關係是一個完全不同的問題。從上世紀七十年代初開始，關於與中華人民共和國建立正式外交關係、同時維持與“中華民國”的關係方面，美國內外形成了一種共識。而中國的談判立場也十分明確，就是中美關係正常化，必須是美國尼克松政府與“中華人民共和國”這個獨立的主權政府建交。
1972年的2月，尼克松總統應中國總理周恩來的邀請訪問中國，最終兩國簽署了一個歷史性的聯合公告，係中華人民共和國和美利堅合眾國聯合公報。但美國方面卻認為儘管名為“聯合公報”，但在性質上卻不帶有聯合的性質，因雙方在公報上各自列出關於台灣問題的不同觀點。
中國方面重申了自己的立場：
台灣問題是阻礙中美兩國關係正常化的關鍵問題，中華人民共和國政府是中國的唯一合法政府，台灣是中國的一個省，早已歸還祖國，解放台灣是中國內政，別國無權干涉，美國武裝力量和軍事設施必須從台灣撤走，中國政府堅決反對任何旨在製造“一中一台”、“一個中國，兩個政府”、“兩個中國”、“台灣獨立”和鼓吹“台灣地位未定”的活動。②
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