中評社╱題：台灣經濟爲何與大陸脫不了鈎 作者：龐建國（台灣），台灣中國文化大學國家發展與中國大陸研究所教授
【摘要】台海兩岸之間，由於各種先天條件的約束和後天形勢的推移，祗要依循成本效益的法則運作，台灣的產業發展和經貿出路必然和大陸高度相連，不僅無法脫鈎，還可能越連越緊。展望未來，除了前述先天條件約束和後天形勢推移之外，有三個因素會進一步讓台灣經濟與大陸市場脫不了鈎，它們分別是“十四五規劃”、《區域全面經濟夥伴關係協定》（RCEP）和“一帶一路”倡議。
壹、前言
海峽兩岸分治之後到1980年代末期以前，台灣居民不被允許進入大陸地區，台灣和大陸之間的經貿往來基本上是斷絕的。1987年10月14日，在蔣經國授意下，中國國民黨中央常務委員會通過了“台灣居民赴大陸探親基本原則”，並自11月2日起透過台灣紅十字會接受台灣居民赴大陸的申請，終於打破了兩岸之間人民無法往來的局面。
隨著台灣居民前往大陸的人數不斷增加，兩岸經貿活動也跟著熱絡了起來。特別是1992年鄧小平南巡發表講話，終止了中國大陸有關發展路線的爭議，確定繼續走改革開放的道路之後，台商開始湧入大陸市場投資設廠，使得兩岸產業關聯性不斷加深，貿易往來迅速增長。
這些年來，隨著台灣執政黨和領導人更替，兩岸關係起起伏伏，時好時壞。但是，不管誰在台灣執政，都沒有辦法扭轉一個趨勢，就是兩岸的經貿往來一直熱絡，台灣的產業發展與經貿出路越來越倚重大陸，兩岸經濟連結越來越深。雖然李登輝、陳水扁和蔡英文都曾經想要降低兩岸經濟連結的程度，但結果都是徒勞無功，兩岸經貿往來仍然是一路走高。
台灣經濟爲何與大陸脫不了鈎？因爲這麼做違反了經濟規律。經濟事務是有客觀規律的，產業發展和經貿往來必須遵循基於比較優勢而來的成本效益法則，除非是基於國家安全需要，可以不計成本和市場競爭力地生產和消費之外，絕大多數的民生用品都要考慮到性價比。一旦考慮到性價比，就必須依循成本效益的經濟規律，無法靠政治操弄轉變或扭曲。
台海兩岸之間，由於各種先天條件的約束和後天形勢的推移，祗要依循成本效益的法則運作，台灣的產業發展和經貿出路必然和大陸高度相連，不僅無法脫鈎，還可能越連越緊。換句話說，海峽兩岸已經是經濟命運共同體，唇齒相依，禍福與共。以下我們先來看一看台灣執政當局曾經採取過哪些想要和大陸經濟脫鈎的動作，以及這些動作效果如何？
貳、台灣的脫鈎動作與政策效果
台灣執政當局想要和大陸經濟脫鈎的動作分別出現在李登輝、陳水扁和蔡英文擔任台灣領導人的時期，事實證明，這些政策的執行成果並不怎麼有效，甚至於出現與政策目標背道而馳的情形，以下略加說明。
一、李登輝的“戒急用忍”
前面曾經提及，由於1992年鄧小平南巡發表講話，確定中國大陸要繼續走改革開放的路線，促成台商踴躍西進，同時帶動了兩岸貿易額的快速增長。特別是1994年1月，人民幣對美元大幅貶值33%，讓中國大陸產品的出口競爭力大增，對於台灣企業赴大陸投資形成了強大吸引力。依據台灣方面的統計，1992年之時，台灣和大陸及香港之間的貿易情況是，台灣對大陸及香港出口113億美元，進口34億美元，總計147億美元；到了1995年之時，台灣對大陸及香港出口已增至166億美元，進口46億美元，總計212億美元。
順著這個情勢，台灣官方原本對開拓兩岸經貿合作展現高度興趣。1993年之時，擔任台灣經濟部長的蕭萬長，接受了台灣一些學者專家和日本經濟學家大前研一的建議，決定推動“亞太營運中心”的計畫，要以大陸作爲腹地，打通兩岸經貿往來的渠道，讓台灣成爲“大陸接軌世界的門戶，世界進入大陸的跳板”，打造台灣成爲亞洲太平洋地區的製造中心、海運轉運中心、航空轉運中心、金融中心、電信中心和媒體中心。當時擔任台灣領導人的李登輝原本是支持這個構想的。
可是到了1996年，李登輝經由直接民選再度當選台灣領導人之後，開始顯現出他“反中傾獨”的陰暗面。先是該年8月14日，李登輝在台灣國民大會答覆國大代表建言時指出，“以中國大陸爲腹地建設亞太營運中心的論調必須加以檢討”。接著9月14日，李登輝在“經營者大會”上致詞，正式提出“戒急用忍”的主張，之後並明確界定“高科技、五千萬美金以上、基礎建設”三種投資應對大陸“戒急用忍”，以免台灣喪失研發優勢以及資金過度失血。此項政策發表後，雖曾遭到工商業界的質疑，並引發“國家及社會安全與企業利益間如何取得平衡”的辯論。但是，李登輝仍然堅持其“戒急用忍”的主張。
“戒急用忍”的確讓“亞太營運中心”的計畫泡了湯，導致台灣許多較爲大型的企業喪失了攻佔大陸市場的先機，並暫時性抑制住了兩岸經貿往來的步伐。1996年，台灣對大陸及香港出口略微下滑至158億美元，進口34億美元，總計192億美元；1999年之時，台灣對大陸及香港出口進一步下滑至123億美元，進口42億美元，總計165億美元。不過，這個鎖“國”動作的影響力持續時間並不長，其後的發展告訴我們，兩岸經貿往來的增長是擋不住的。
二、陳水扁的“積極管理，有效開放”
陳水扁在2000年當上台灣的領導人，執政初期，他對兩岸經貿往來的態度倒也理性務實。面對全球化的潮流沛然莫之能禦，以及大陸和台灣分別將在2001年底和2002年初加入世界貿易組織（WTO），在台灣工商界的殷殷期盼下，他宣布對兩岸經貿往來採取“積極開放，有效管理”的政策，就“戒急用忍”政策的限制做了一定程度的鬆綁。
但是，陳水扁本質上畢竟還是個台獨，所以，對於和大陸的經貿往來存有高度戒心。2004年他第二度當選台灣領導人之後，就逐漸表露要修改“積極開放，有效管理”政策的態度。2005年4月，扁政府以中國大陸全國人大通過《反分裂國家法》爲由，提出了“因應兩岸政經新形勢7點結論”，主要目的是加強管制兩岸經貿交流，以增強民進黨對大陸經貿政策的主導權，強調“不能一味開放，而忽略了最根本最重要的有效管理”，表明“管理”成爲台灣大陸經貿政策的主軸。
2005年7月，陳水扁再次表示：“我們絕對不是大膽西進，或者無條件的全面西進，而是要在‘有效管理’之下，才有所謂的‘積極開放’，若做不好‘有效管理’，我們寧願不再繼續開放。”接著，在2006年的元旦演講中，陳水扁提出用“積極管理，有效開放”的中國大陸經貿政策來取代以前的“積極開放，有效管理”，從多方面加強對兩岸經貿往來的監管控制。
但是，儘管政策立場做了改變，卻阻擋不了台商西進的腳步和兩岸貿易的持續增長。依據大陸海關統計，2000年之時，台灣對大陸及香港出口255億美元，進口億50美元，總計305億美元；到了2007年之時，台灣對大陸及香港出口增至1010億美元，進口235億美元，總計1245億美元。台灣對大陸出口占台灣整體出口的比重，從不到20%，迅速增長到將近40%，增長幅度驚人，可以看出中國加入WTO之後，與世界市場接軌之餘，對於台灣企業和整體經濟所產生的巨大吸引力。
2008年台灣政權輪替，國民黨的馬英九當選了台灣領導人，宣布承認“九二共識”，打開了兩岸官方交流協商的大門，並在2010年6月簽署了《海峽兩岸經濟合作框架協議》（ECFA），兩岸經貿進入比較穩定往來的時期。依據大陸海關統計，2008年之時，台灣對大陸及香港出口1033億美元，進口259億美元，總計1292億美元；到了2015年之時，台灣對大陸及香港出口1433億美元，進口449億美元，總計1882億美元。台灣對大陸出口占台灣整體出口的比重，則大致維持在40%上下。
馬英九擔任台灣領導人的期間，是兩岸關係比較和諧平順的時期，無論是開啟兩岸直航或者是ECFA的關稅早收清單，都有助於促進兩岸經貿往來。不過，馬政府並非對兩岸經貿往來都不設防，其實在許多點面上表現得相當謹小慎微，因而兩岸的經濟合作無法大開大闔，ECFA框架下各項協議進展的速度不夠快。其後，更因爲2014年3月到4月間的“太陽花學運”，把已經簽署的《海峽兩岸服務貿易協議》硬生生擋了下來，讓台灣的服務業失去了開拓大陸市場的機遇，無法善用大陸的動能活水，帶動台灣的經濟成長。結果就是馬英九主政期間，當中國大陸每年的經濟成長率還維持在7%以上的時候，台灣的經濟成長率大多在2%或3%上下徘徊。
三、蔡英文的“新南向政策”
2016年台灣再度政權輪替，民進黨的蔡英文當選台灣領導人，她拒絕承認“九二共識”，造成兩岸官方協商中斷，政治關係急凍，不過，兩岸經貿往來卻依然熱絡，即使蔡英文也擺出了想要和大陸經濟脫鈎的姿態，提出了所謂的“新南向政策”。
蔡英文在第一任就職演說中，提到她擔任台灣領導人的首要任務就是促成台灣的經濟結構轉型，主要的辦法之一是“推動新南向政策，提升對外經濟的格局及多元性，告別以往過於依賴單一市場的現象”。稱爲“新南向政策”，就意味著過去台灣已經有過所謂“南向政策”，那麼這些政策的執行成果如何呢？
的確，在蔡英文提出“新南向政策”之前，台灣已經在1993年至2003年期間，李登輝和陳水扁當政的時代，推動過三波瞄準東南亞市場的“南向政策”。先是1993年夏天，時任台灣經濟部長的江丙坤宣布要將東南亞列爲未來加強投資的地區，同年 11 月公布了“南進政策說帖”。然後，1994年至1996年期間推動了(第一期)“加強對東南亞地區經貿工作綱領”，範圍涵括泰國、馬來西亞、印尼、菲律賓、新加坡、越南、汶萊等7個國家。
其後，爲了因應區域經濟整合趨勢及“東協自由貿易區”（ASEAN Free Trade Area）加速推進，前述工作綱領於 1996 年底實施屆滿後，台灣官方決定自 1997 年起將其延長3年至1999年底，並且擴大實施範圍，加上寮國、緬甸、柬埔寨、澳洲及紐西蘭等等國家，名稱亦改爲《加強對東南亞及紐澳地區經貿工作綱領》。這等於是第二波的南向政策，但是碰上了1997年7月至1998年底期間席捲整個東南亞和東亞地區的亞洲金融風暴。
到了1999 年底，上述工作綱領屆滿時，爲因應當時“東協加三”（東協國家加上中國大陸、日本和韓國）的成立，台灣官方將該工作綱領再次延長三年至 2002 年底。此時台灣雖然經歷過換黨執政，陳水扁政府仍持續將開拓東南亞市場列爲外交工作重點，並宣示重啟南向政策，這是南向政策第三波的推動。這三波南向政策的出發點都是想要鼓勵台商赴東協各國投資設廠，拓展台灣和東南亞的經貿往來，避免對中國大陸經濟依賴過深，但是執行成效如何？
亞洲金融風暴發生之前，南向政策還略見成效，台商前進東南亞的步伐雖然不如前進大陸來得快，但差距不算很大。可是，亞洲金融風暴襲擊下，東協國家一片哀號，中國大陸和香港則穩如泰山，讓大陸市場的實力和韌性充分展現，台灣企業界對於哪一邊的投資環境較佳已心中有數。李登輝的“戒急用忍”政策雖然暫時抑制了台商西進的腳步，但此時的“南向政策”對於鼓勵台商南進卻起不了太大的作用。等到陳水扁上台第一任，採取“積極開放，有效管理”政策之時，台商西進的腳步就明顯快過於南進的步伐。再到陳水扁第二任要求“積極管理，有效開放”之時，已經束縛不了台商前進大陸市場的步伐，“西進”和“南向”之間的落差越來越大，想要藉由“南向”來抑制“西進”的政策目標當然是失敗了。
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