蔡當局南海政策的調整夾在幾個大國在南海的相互博弈之間，充滿了不確定性。在南海的各國博弈中，某個因素在這個系統中是引數，而到了另一個系統卻變成了因變數，有時互為因果，環環相扣，相互交織，問題異常複雜而多變。加之它是動態的偶發性因素，這使得兩岸關係呈現出極大的不確定性。雖然民進黨執政後有收緊南海政策、向美日靠攏的傾向，但在目前政治環境制約下，不排除其在一定時間、一定程度上仍會繼續維持目前南海政策現狀的可能性。⑧
兩岸在海洋主權及相關權益爭端中衝突與合作並存，甚至衝突中有合作，合作中有衝突。問題是，衝突大於合作，抑或合作大於衝突？這個問題，恐怕不能大而化之地作答，需要具體問題具體分析。從衝突角度看，兩岸在經濟性、功能性、事務性領域發生衝突的可能遠遠小於政治性、主權性領域。反之，從合作角度看，兩岸在經濟性、功能性、事務性領域合作的可能性大於政治性、主權性領域。
對於南海仲裁結果，兩岸均表示不能接受，但這不是兩岸“配合”的結果。蔡英文當局反對南海仲裁結果實屬迫不得已，主要是因為太平島被裁決為“礁”。就目前而言，蔡當局的南海政策與大陸的南海政策，並沒有出現交叉。迄今為止，蔡當局不接受“九二共識”，兩岸在南海問題上缺乏合作的政治基礎，兩岸關係面臨著“下行”的壓力和挑戰。同時，美國持續加強對台灣的拉攏，有意阻止兩岸關係持續深化。2016年5月16日，在蔡英文執政前夕，美國眾議院通過了支持台灣的88號共同決議案，重申“與台灣關係法”和“六項保證”是美台關係的重要基石，並首次將1982年提出的“六項保證”訴諸書面文字，明顯加大了拉攏台灣的力度。⑨從戰略層面看，蔡英文推行“台獨”路線，故其南海政策和策略會服從和服務於“台獨”這一戰略目標，所以，其必然尾隨美日，對抗中國。在美日竭力拉攏台灣、兩岸近乎對抗的情勢下，探討兩岸南海合作問題，的確是一件非常困難的事情。如果未來蔡當局在南海問題上不再製造“台獨”動作，能基本維持原來的政策，這將是民進黨執政期間我們所能期望的兩岸南海合作的上佳狀態。⑩儘管蔡當局在第一任期內會審慎處理南海問題，不敢輕易放棄南海主權，但至其第二任期（假設有），是否會在南海問題有迎合美日的冒動，需要進一步觀察。我們擔心，未來一段時間內，南海問題可能不僅不會成為兩岸關係走向緩和的“合作點”，反而成為兩岸關係趨向緊張的“燃爆點”。具體說來，主要有以下兩個方面：
第一，是否向美國租借太平島問題。民進黨前秘書長吳釗燮大選結束後赴美，在戰略與國際研究中心（CSIS）演講時，曾提及太平島未來將作為人道救援和平用途。後又有媒體傳出蔡當局有意將太平島租借給美國。不論這種報導是否屬實，也不論台灣出於什麼目的和用途轉讓或出租太平島，可以肯定的是，在中美兩國於南海的角力越演愈烈的情況下，台灣當局將太平島租借給美國使用極具敏感性。一般認為，美國以此激將中國並非理性作法。況且，特朗普上台後，美國租借太平島的可能性會更小。從島內運作來看，屆時也要在島內經過相關程式，台灣方面也會認真評估這一舉動的利弊及其是否會引發大陸的反彈及後果。一旦台灣做出此舉，將徹底毀滅兩岸關係。在這種情況下，儘管蔡當局的策略是親美日、抗大陸，但實際上也必須要顧及到政策的成效與戰略格局的利害。根據各方分析，儘管台灣向美國出租太平島之事的可能性並不大，但也不能完全排除。
第二，公開放棄南海斷續線（即U型線）。台灣在南海問題上的態度和政策被大陸視為是否從事“法理台獨”的重要指標。長期以來，民進黨尋求制定“台灣新憲法”，拋棄“中華民國憲法”，此行為被大陸視為“法理台獨”。由於大陸的堅決反對，民進黨在“修憲”、“制憲”等議題上一直不敢為所欲為。倘若蔡當局公開放棄對南海島礁主權的訴求，在事實上縮限了“中華民國憲法”所規定的“疆界範圍”，從實質上說，這也是“法理台獨”的一種新形式。儘管蔡當局目前只強調對實際控制島礁的主權，而淡化或不提南海斷續線內非直接控制島嶼的主權，但至少沒有公開放棄。蔡當局的上述政策選項一旦成行，必然會引發兩岸關係的震盪。
兩岸合作的可能方向與思路
雖然大陸方面不斷呼籲兩岸合作開發南海資源，但由於台灣當局顧慮重重，兩岸在南海問題上的合作仍相當有限。2016年7月12日，大陸國台辦發言人馬曉光應詢時表示，兩岸同胞有責任共同維護南海的領土主權和海洋權益，共同維護中華民族的整體和根本利益。⑪針對目前蔡當局南海政策的現狀，筆者認為，未來兩岸南海合作的思路如下：
第一，鞏固相互配合的“默契”。針對蔡當局對外政策重點和南海政策的轉向，特別是逐步向美日等域外大國靠攏，兩岸在南海維權議題上，應明確並維護雙方南海權益主張“底線”，繼續鞏固兩岸已經形成的且來之不易的“默契”。通過島內的反對聲音，給蔡當局施加壓力，使其不能輕易逆轉。尤其在南海斷續線問題上，蔡當局應避免與大陸在南海問題上“對立”和“拆台”，並需通力協作，共同維護在南海主權。通過擴大關涉南海問題的民間或半官方層面的接觸、溝通與交流，進一步探索兩岸南海合作的新領域、可行模式、推進路徑及操作方案。⑫
第二，兩岸的南海政策是兩岸關係在南海問題上的延伸。兩岸關係的僵局使得兩岸在南海合作的空間非常狹小。我們研究兩岸南海合作，首先要釐清在哪些方面能合作，哪些方面不能合作，這對於我們將有限的資源投放到哪些有可能合作的領域，具有重要意義。從合作領域看，兩岸在功能性、經濟性和事務性領域進行合作的可能性大於政治性、主權性領域，目前不具備政治性、主權性領域的合作條件，我們只能等待時機，順勢而為。兩岸可藉鑒先前兩岸事務性合作的經驗，繼續從兩岸事務性合作入手，並逐步將事務性合作制度化，在增進互信的基礎上，進一步向政治性領域擴展。從合作主體看，官方合作較為困難，而民間合作較為容易。
基於以上思路，筆者就目前兩岸南海合作問題，提出如下建議：
第一，學術合作。加強南海歷史、法理、海洋科學等領域的合作研究，加大兩岸涉南海人文教育交流，為兩岸南海維權與可能的南海合作提供扎實的基礎。其一，兩岸可就維護南海主權進行特定的合作項目，譬如兩岸可進行南海史考古合作與資料交換、南海諸島礁名稱與基點基線的統一、南海氣象資料交換以及南海環保生態保育合作等專案。⑬其二，兩岸學界共同搜集歷史證據鏈。維護南海島礁主權是兩岸的共同責任，而南海斷續線是兩岸主張南海權益最為關鍵的依據。南海斷續線是兩岸南海諸島主權與海洋權益主張的根本和基石，也是兩岸在南海政策共同性上的具體體現。在當前南海形勢異常詭異和兩岸關係陷入僵局的情況下，共同維護南海斷續線原本所承載的主權和“固有疆界”的意涵，就是兩岸所具有的共同利益。⑭在這一問題上，兩岸應保持高度一致，共同建構南海主權的證據鏈。其三，兩岸學界共同反駁南海仲裁案。南海仲裁案裁決結果否決了中國在南海的主權、主權權利和正當海洋權益。兩岸官方均不接受這一結果，但沒有從法理、理論、歷史的角度對這一結果進行系統的反駁。在目前兩岸官方無法合作反駁的情勢下，兩岸學界應擔負起這一責任，共同論述太平島的島嶼法理地位，否定仲裁庭的裁決，鞏固兩岸對南海主張的根本基礎。⑮太平島是南沙群島中自然形成的最大島嶼，仲裁庭的裁決否定了其“島嶼”的地位，也同時否決了整個南沙群島所有主張的“島嶼”地位，兩岸在南海的海洋權益受到了巨大的挑戰。因此，兩岸在堅持太平島的“島嶼”法律地位的同時，應共同努力從法理、歷史和外交途徑強化論述以回應國際社會，並用實際作為繼續保持對南沙群島整體聲索的傳統堅定立場，共同維護南海的領土主權和海洋權益。⑯
第二，繼續推進兩岸既有的功能性合作。在馬英九主政期間，兩岸在非傳統安全領域的海洋事務層面已經建立了良好的常態化溝通與合作機制，如兩岸在台灣海峽已經開展了多次海事搜救與執法合作。蔡當局若能延續馬當局的南海政策，兩岸就可以擴大在一些非傳統安全領域探討兩岸海洋事務合作的可能性。例如，海洋生態保護，海上公共服務，海上氣象資源共享，海水淡化，海洋旅遊，海上搜救，海洋文化交流等均可成為兩岸合作的選項。⑰特別需要強調的是兩岸應共同開發油氣資源。在南海週邊國家加緊開發的背景下，兩岸選擇南海某些區塊共同勘探和開發油氣資源，並不具有高度的政治敏感性。為了降低兩岸合作的敏感性，兩岸不妨藉助民間管道，各自委託有代表性的民間組織、機構或經濟實體，共同探討有效合作的運作模式。為此，兩岸可將南海問題列入協商議程，考慮成立專門的協調機構，藉鑒《海峽兩岸海運協議》，對南海資源共同開發進行初步的規劃。⑱對於繼續共同推動上述功能性、經濟性和事務性領域的合作事宜，學界可先行進行議題設計，並安排好優先順序。兩岸可在上述合作的基礎上逐步擴大合作領域，通過成立海峽兩岸南海事務協調委員會，實現聯合打擊走私、海盜，進行人道主義救援等非傳統安全領域的全面合作。
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