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| “國家統一”的形勢決定“對台政策”的作為和走向 |
中評社╱題：大陸對台政策與對台工作評析 作者：楊開煌（台灣），銘傳大學兩岸研究中心主任兼教授
習近平的第一個任期行將屆滿，從綜合的角度來評價，習主政的第一個任期，無論從內政反腐到外交強國，從經濟調整到政治改革，從社會治理到軍事變革，都擲地有聲，變化巨大；其效果一般可以用“成效非凡，影響深遠”八個字來形容。在台灣問題上，也開啟了習近平時代。
對於北京處理台灣問題，可以分兩個層次來理解：一是戰略層次的“國家統一”形勢的趨勢，二是戰術層次的“對台工作”情勢的發展。
追求統一與鞏固統一
先論“國家統一”。從政治實踐來看“國家統一”應區分為追求統一和鞏固統一兩大類，“追求統一”是政治性強的工作，而“鞏固統一”則是行政性為主的日常工作；前者意味著“統一”是唯一優先性的目標，而在後者則“統一”只是重要的目標之一。
“國家統一”作為“政治性強的革命工作”而言，“統一”成為唯一或是最優先的目標，則方法、手段均為次要。當年中共如果擁有足夠的海空軍實力，就絕不可能留下“台灣問題”。加上後來美國的介入，武力解決的可能性更低，問題就拖了下來。這才有六十年代初毛周提出的“一綱四目”的和談條件，但在1965年依然發生“八六海戰”，1967年1月也發生台海空戰；直到“文化大革命”激烈化之後，“台灣問題”的優先性才發生改變。但是1975年12月20日，周恩來在身染重病的情況下，還約了羅青長談對台工作，“詢問台灣近況及在台灣的老朋友情況，囑咐不要忘記對人民做過有益事情的人。其間周恩來兩次昏迷，最終不得不終止談話。”(1)這便是政治性工作的表現，因為其政治目的優先是具有不可替代性的，必須窮盡一切的可能性不斷努力去完成，否則其他的工作也會失去其基礎。
“國家統一”作為“行政性的日常工作”而言，則主要在於鞏固統一的狀態，逐步使得大陸地區和再統一的地區一體化。當然這會是相當長期的過程，但其政策位階的本質與民族工作、維穩工作相似，表現中央對地方、國家對社會的行政政策上，在執行面，有法有規，在資源方面年度預算，在人員分配方面定額定編，在特殊政策配合方面，會因需而給，因勢而給，因事而給，在工作上各有職司，各有分管，目的明確，責任清楚；從某種意義上說，屆時對台政策就是鞏固國家統一政策的全部或主要部分。
鄧小平提出兩岸“和平統一、一國兩制”之後，國家統一工作性質就出現了微妙的變化，講“和平統一”本身就包含了追求再統一和“一國兩制”的鞏固的國家統一兩大部分，換言之，也就包括了革命性質和行政工作的因素。在此情況下，“國家統一”事務變成具有高度複雜性的政治工作，其效果和成敗也就很難以一般的政策加以評估。大體而言，必須從國家統一的趨勢和形式變化來評估追求統一的可能性，從對台政策的效益來評估和平統一的可行性。無論如何不能忽視的是，到目前為止，在處理台灣問題依然是在“追求完全統一”的道路上，所以應該是“國家統一”的進程決定“對台政策”的作為，而不是對台政策的效益影響國家統一的成敗。
從追求國家統一的角度而言，如今的形勢是越來越接近中國的國家統一，當前的“中國再統一”進程，其主要因素決定在國際格局的調整，東亞地區格局的結構調整，而國際格局的調整又以中美關係的演變為必要前提，中美關係的變化則以中美兩國的實力對比為基礎，此一基礎的改變，是以中國大陸自身的實力為憑藉。簡單地說，沒有中國大陸的強大、崛起，中國就不可能“再統一”。因此可以說，“中國崛起與中美關係的新安排，才是中國統一的主要條件，而對台政策的成敗，至多只是充分條件。
從中國大陸的綜合國力看，GDP總量是世界第二，目前其總量已達美國的70%，《上海證券報》報導，美國2016年GDP總量約為18.6兆美元，大陸GDP超過11兆美元。美國GDP在2001年首超10兆美元，2014年中國經濟總量首次突破10兆美元，是繼美國之後第二個躋身超10兆美元經濟體俱樂部的國家。中國GDP從1兆美元升至10兆美元花了14年，而美國用了31年，預估20年內大陸GDP將成為美國的兩倍，中國在20年內必將全面超越美國。(2)
在陳水扁執政時曾任台灣「國防部副部長”、陸委會副主委的林中斌先生在接受《環球時報》專訪時說：“從大趨勢上說，‘中國世代’的來臨很難阻擋，關鍵是它做世界領導用什麼辦法，越不用武力，將來主導世界的時間越長。我已經看到兩三百年盛世的潛力，因為大陸領導人及其團隊近年來非常強調發揚文化的傳統和提升精神心靈的水準。”至於統一的問題，林中斌說：“大陸‘超軍事手段’可多了。超軍事和非軍事手段的不同在於：前者有強大的軍事能力作為後盾，但軍事能力放在後面，而後者沒有。…中國大陸從21世紀開始到目前，都是這樣做的：不斷增加軍事實力，但軍事不是放在前邊衝刺。前面是什麼？是經濟的力量、外交的力量、文化的力量，當然還有心理、法律、媒體等手段。這些都是‘不見血的工具’。所以我對和平統一不是那麼悲觀，而是認為大有可能，只是說時間還沒到。當然，還有大陸自己在軟硬體各方面不斷有進步，令人耳目一新。何需動武？”(3)
因此，在國家和平統一的大業方面，習近平在內政、外交的作為，應該是不斷蓄積“統一”的能量，從而在可預見的未來，美國內部“棄台論”的觀點，必然逐漸上升；其實川普的“一中”政策“籌碼說”，從一個角度看，台灣就已經是可交易性的利益了，如今川普至少在口頭上，公開地回歸美國傳統的“一個中國”政策，兩岸再統一的“法理正當性”已然沒有障礙，所以應該說中國統一的形勢不斷成熟。
從對台工作的角度來看，需要先理解其政策連接上位的“國家統一”政策的定位，如果在“追求國家統一”的層次上，則對台工作的要求只是“國家統一”的重要補充，對台工作的工作性質是革命，工作重點在“破壞”現狀，工作的績效比較容易突顯；“鞏固國家統一”時期，外來的干擾作用降低了，對台工作的效果，反而是唯一的決定因素，對台政策錯了，對台工作失敗了，統一的狀熊就受到挑戰。但是對台政策仍屬行政政策的性質，是中央對地方政策之一，當然由於台灣的特殊情況，對台政策也必然具有其特殊性，但畢竟是行政性質的長期性政策，在績效的評估，並不只看短期，立竿見影，也必須注重其長期的影響性。
到了“和平統一”的時期，對台工性質定位上，比較困難，應該是兼有兩類性質的工作，因為“統一”的政策下，必然有贊成、有反對的，以“和平”作號召，那麼對堅決反對統一的人應如何對待？所以革命手段和行政手段都必須兼備。
以“和平”為追求“國家統一”的手段，代表著鄧小平主導的中共政權對“國家統一”定位的調整，國家統一成為國家優先目標之一，而不是最優先的目標。鄧小平說“八十年代我們要做的主要是三件大事，反對霸權主義……台灣回歸祖國……加緊四個現代化建設。……三件事的核心是現代化建設，……台灣回歸祖國、祖國統一的實現，歸根到底還是要我們自己的事情搞好。”(4)
回顧毛周時代對“國家統一”問題的定位也有過調整，先是從五十年代初的“統一”優先論，例如在談中英建交問題時，毛批示“即應告以其中最重要者為英國與蔣介石反動派殘餘的關係問題”(5)，其後因為實力未逮，逐步調整為“邊建設，邊統一”，中共“八大”的報告說“在過渡時期中，我們不要忘記祖國的一部分神聖領土台灣還沒有解放。解放台灣的問題完全是中國的內政問題。……美帝國主義者企圖長期佔領台灣並從而繼續威脅我國的活動，終歸是要失敗的。”(6)到了鄧小平則是“先建設，再統一”，當時看起來國際因素，特別是美國作為阻礙的因素，其作用己經弱化；另外七十年代末，中共國家發展方向的改弦更張，“全心全意地謀劃中國大陸的建設與發展”視為國家的中心任務，所以“和平”也是為了配合中國大陸自身發展的需要，特別是當年除了“和平統一”之外，還提出“一國兩制”鞏固國家統一的制度保障，而作出此承諾的主要理由，是立基在台灣政局長期在中國國民黨主政的基礎，國共兩黨長期內鬥，所爭的是中國的道路何去何從，在“一個中國”原則、“中國統一，不可分裂，反對台獨”政治目標等兩岸關係的本質性問題上並無分歧：而鬥爭的焦點，中國現代化道路的選擇和誰是執政者的問題。由是觀之，鄧小平的“和平統一，一國兩制”確實不失為停止內戰的可行之策。
然而，既是和平統一，對台政策的行政化手段便是國家統一的主要方法，甚至將非和平手段視為破壞“和平統一”。事實上，這樣的認知是將追求國家統一的對台政策，與鞏固國家統一的對台政策加以混淆，從而將對台政策的成敗和國家統一的可能性、可行性混為一談，使得人們在判斷兩岸關係的未來走向時容易見樹不見林，對台政策的成敗被有意、無意地視為中國國家統一的唯一條件。但如果回歸鄧小平“和平統一”是包含了追求國家再統一的因素，就很清楚地理解：
第一、“和平統一”任務的雙重性―革命性與行政性。所以“和平統一”是高度複雜的、創新的政治工程。
第二、“國家統一”和“對台政策”的辯證關係中，“國家統一”是起主要作用和決定作用的因素，而“對台政策”則是補充作用和充分作用的因素。
第三、“國家統一”的形勢決定“對台政策”的作為和走向，而非相反。
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