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| 佩洛西竄訪中國台灣地區，嚴重衝擊中美關係政治基礎，嚴重侵犯中國主權。 |
中評社╱題：美國應承擔佩洛西竄訪之國際不法行為的國家責任 作者：馮霞（北京），中國政法大學國際法學院教授、博士研究生導師、台灣法學研究中心主任；李大朋（北京），中國政法大學國際法學院講師、台灣法學研究中心研究員
【摘要】從國家行為的定性和歸責角度看，佩洛西的竄訪行為屬於美國的國家行為，這一行為違反了《聯合國憲章》國際法基本原則，也違反了聯合國2758號決議和1978年《中美建交公報》一個中國原則的國際法義務，構成美國的國際不當行為（不法行為），因此美國應承擔國家責任。作為這一違法行為的受害方，中華人民共和國政府有權依據國際法針對美國政府采取反制措施，并依據有關國內法針對代表美國竄訪的佩洛西個人及其直系親屬采取制裁措施。由有關捍衛中國主權、安全和發展利益的國際法和國內法構成的法律武器箱，為中國反制所有國家及國際組織實施的類似國際不法行為提供法律武器，中國要正確使用這一武器，使其成為應對境外反華勢力通行、常用、有效的武器。
2022年8月2日，美國國會議長佩洛西不顧中方強烈反對和嚴正交涉，竄訪中國台灣地區，嚴重衝擊中美關係政治基礎，嚴重侵犯中國主權。中方多個部門密集發聲，闡明中方立場，向美方提出嚴正交涉和強烈抗議。2022年8月2日《紐約時報》就“竄訪”給出的英文翻譯最能體現佩洛西此次行為的性質：“a sneaky or illicit encounter, not an aboveboard meeting”，這是一個偷偷摸摸的或非法的碰面，而不是上得了台面的會晤。
筆者認為佩洛西的竄訪行為在性質上屬於美國的國家行為，違反了《聯合國憲章》國際法基本原則，違反了聯合國2758號決議和1978年《中美建交公報》一個中國原則的國際法義務，構成美國的國際不當行為（不法行為）而需承擔國家責任。對於這一違法行為，中華人民共和國政府有權依據國際法針對美國政府采取反制措施，并依據有關國內法針對代表美國竄訪的佩洛西個人及其直系親屬采取制裁措施。
一、佩洛西竄訪行為的性質屬於美國國家行為
國家行為有著“統治行為”、“政治行為”或“政治問題”等不同稱呼。在國際法中，國際社會對於國家行為的定義、主體和範圍并無明確或統一的共識，對國家行為的判斷通常在行政行為司法審查和國家責任的語境下展開討論，因此對國家行為的定性和歸責可以從這兩個角度尋找參考的依據。
（一）佩洛西竄訪行為主體的官方性
國家行為是由國家機關以國家名義作出的，運用國家主權所為的行為。①國家機關包括國家元首、政府首腦、國會、內閣等行使國家職能的各種國家權力機關和行政機關。作為美國國會下屬的兩院之一，衆議院是美國的立法機構，在性質上屬於美國“三權分立”之下的權力機關之一，是廣義的政府機構的組成部分。根據1947年《美國總統繼任法案》，佩洛西作為美國衆議院議長，從衆議院成員中選舉而來，在美國總統繼任順序中是僅次於美國副總統的第二順位繼承人，級別遠高於美國政府部長級高官，享有極其特殊的政治地位和巨大的政治影響力。
另一方面，佩洛西抵達本次行程中的其他目的地後，相應接待并會晤的均是該國最高級別的領導人及官員，例如佩洛西和國會代表團於8月1日會見了新加坡總統哈莉瑪、總理李顯龍和外長維文等多位內閣部長，②於8月5日會見了日本首相岸田文雄、內閣官方長官松野博一等高級官員，③從主體地位足見本次訪問中各方參與主體的重量級和官方性。因此，佩洛西及其率領的國會代表團的竄訪行為無論從權力來源、實質影響力或行為後果來說，都很難脫離政治屬性和官方屬性。2022年8月2日美國國務卿布林肯表示美國國會是獨立平等的政府機構，因此美國政府不會干涉佩洛西竄訪行為，這是站不住腳的。
（二）佩洛西竄訪行為目的的高度政治性
由於國家行為不受司法審查是各國慣例，對國家行為的判斷標準可以藉助司法審查制度的理論。其中美國的“政治問題”理論認為，政治問題（即國家行為）不能由法院進行審查，而判斷國家行為的標準是高度政治性；日本學者也認為，所謂統治行為（即國家行為）是指國會、內閣等作為政治部門的國家機關的行為中，具有高度政治性的行為。④也就是說，判斷某一行為是否屬於國家行為時，各國國內法通常采取政治性質標準，當一國最高權力機關、行政機關及有關部門所實施的行為具有高度的政治性時，可以被認定為國家行為。
而台灣問題是中國內戰遺留的歷史問題，本質是中國的內政問題，各國政客利用兩岸的特殊關係，製造并鼓動“台獨”勢力，利用“台灣牌”為政治競選和背後的經濟交易造勢，使得中國台灣地區成為國際政治中的焦點。佩洛西為了個人政治利益竄訪台灣，轉移內部矛盾，利用台灣問題積纍自身的政治資本，撈取政治利益，嚴重影響中美兩國的政治基礎。她以任何形式任何理由赴台活動，都是升級美台官方交往的重大政治挑釁，⑤是涉及他國主權的具有高度政治性特徵的國家行為。
（三）佩洛西竄訪行為內容的“準”外交性
外交是國家實現其對外政策的重要手段，外交行為包括互派使節、訪問、談判、締結條約、參加國際會議等，而外交訪問作為首要且基礎的對外活動，更是國與國之間外交來往最常見的手段。狹義的外交訪問是所有訪問活動中級別最高、最重要的一種形式，衹有國家元首、政府首腦或者身份、地位相似的其他人士才能對別國進行正式訪問，廣義的外交訪問還包括其他高級別官員應邀進行的正式訪問活動。⑥雖然佩洛西一行并非國際法意義上的外交機關人員，但佩洛西作為美國第三順位的重要領導人之一，率領國會代表團，乘坐具有國家象徵意義的軍用專機，抵達中國台灣地區後進行了訪問活動，并在參觀台灣地區所謂“立法院”時，以美國的國家名義表示對台灣的支持和“承諾”，提出希望美台在安全、外交和經濟領域能繼續加強合作。可見其一系列行為都具有正式訪問的外在表現形式和內在意義，本質上具有準外交性質和目的。
（四）佩洛西竄台行為的應當可歸因性
根據《國家對國際不法行為的責任條款草案》（以下簡稱《責任草案》），佩洛西的竄訪行為是否可以歸因於美國國家進而構成國家行為有兩個基本原則可以加以運用：國家整體負責原則和國家實際意志原則。前者是指國家應當對國家機關及其公務人員的職務行為承擔責任，而不論其具有何種職能、地位或其他特性，因為政府官員或個人在一定程度上代表著國家。後者是指當行為是由國家機關及其公務人員以外的個人或團體做出，且實際上是國家意志的體現時，仍可以被認定為國家行為，其中包括受到國家指揮或控制的行為。⑦
如前文所述，佩洛西作為美國國家機關高級別的公務人員，乘坐軍機開展外交活動，在講話中代表美國發表觀點，并在返回美國後發言中強調其竄台行為是為了遵循拜登總統的政策和戰略；白宮官員也在例行簡報會上表示白宮為其提供軍機運送、情報和建議，可見其出訪行為實際上代表著美國并在美國政府的控制範圍之內。佩洛西本人也認為其訪台的行為是“國會代表團”（congressional delegations）的“訪問”（visit）行為，在竄台期間張口閉口代表美國，聲稱這是一次官方訪問，民進黨當局更宣揚佩訪台是台美關係的重大突破。外交部發言人華春瑩表示美國議長作為美國政府的三號人物，乘坐美國軍機竄訪中國台灣地區，絕不是什麼非官方行為。可見，中美雙方均認為佩洛西此次竄訪中國台灣地區的行為可歸因於美國的國家行為。進一步說，由於此次竄訪行為屬於美國的國家行為，美國政府應當對此承擔國家責任。
二、佩洛西竄訪構成美國國際不法行為應承擔國家責任
一國的國際不法行為（不當行為）是指該國從事的違背國際義務的行為。這種行為由兩個方面要素構成：一是存在一國的國家行為，二是該行為違背了國際義務。而國家責任是指國家就其國際不法行為（不當行為）所應承擔的法律責任，2001年聯合國國際法委員會通過簡稱《責任草案》，為國際法上的國家行為法律制度研究提供了最權威的依據。根據該草案，國家責任的成立必須具備可歸責於國際法主體的主觀要件和違反國際義務的客觀要件。⑧前述已經對佩羅西竄訪行為歸因於美國國家行為的主觀要件做了論述，此處對其承擔國家責任的違反國際義務的客觀要件的違法性進行討論。
衆所周知，一國承擔國際義務的來源可以是國際公約、雙邊條約或國際習慣法。《聯合國憲章》作為最重要的國際法公約和文獻，確認和發展了各國公認的國際法基本原則。《聯合國憲章》規定的尊重國家主權和領土完整、不干涉別國內政等重要原則，是現代國際法和國際關係的基石。這些基本原則所產生國際義務應當受到各國的善意遵守和履行，普遍的約束力更使得其具有強行法的特徵。由此可見，佩洛西竄台行為可以證明美國應承擔至少違反國際法基本原則和條約義務的國家責任。
（一）美國應承擔違反國家主權平等原則的國際責任
維護國家統一和領土完整，是每個主權國家的神聖權利，中國政府理所當然可以采取一切必要手段解決台灣問題、實現國家統一，不容外部勢力干涉。依據《聯合國憲章》的宗旨，1978年12月發表的《中美建交公報》聲明：“美利堅合衆國政府承認中國的立場，即衹有一個中國，台灣是中國的一部分”；“美利堅合衆國承認中華人民共和國政府是中國的唯一合法政府。在此範圍內，美國人民將同台灣人民保持文化、商務和其他非官方關係”。換句話說，根據1978年《中美建交公報》，中美雙方確認：世界上衹有一個中國，台灣是中國的一部分，中華人民共和國是代表全中國的唯一合法政府。體現了中美雙方就在一個中國原則下正式建立外交關係的一致意思表示。進一步說，遵守一個中國原則是根據《聯合國憲章》和《中美建交公報》美國應所承擔的明確的條約義務，即國際法義務。
美國應尊重中國主權，包括承認台灣是中國的一部分。因此美國政府與中國台灣地區之間進行的任何具有主權性質的官方往來都要經過中華人民共和國政府的同意。但是中國的中央人民政府從未同意佩洛西的此次竄訪行為，相反在其竄訪前提出強烈反對和嚴正交涉，并且中央人民政府也從未授權中國台灣地區處理主權的事務。因此，在未經中央人民政府的准許下，佩洛西代表美國政府擅自與作為中國一部分的中國台灣地區進行官方往來，一方面，民進黨當局主張“台獨”，是分裂國家的行為，而佩洛西一行無視中華人民共和國主權，以竄訪的方式公開支持和鼓勵“台獨”，是對中國主權的不尊重和破壞；另一方面，中國對其領空享有完全的和排他的主權，佩洛西所乘軍機未經中國允許而擅自進入，是嚴重侵犯中國領空的行為。
（二）美國應承擔違反不干涉內政原則的國家責任
聯合國大會第2758號決議：“恢復中華人民共和國的一切權利，承認她的政府的代表為中國在聯合國組織的唯一合法代表并立即把蔣介石的代表從它在聯合國組織及其所屬一切機構中所非法占據的席位上驅逐出去。”這一決議不僅從政治上、法律上和程序上徹底解決了包括台灣在內全中國在聯合國的代表權問題，而且明確了中國在聯合國的席位衹有一個，不存在“兩個中國”、“一中一台”的問題。隨後，聯合國相關專門機構以正式決議等方式，恢復中華人民共和國享有的合法席位，驅逐台灣當局的“代表”，如1972年5月第25屆世界衛生大會通過第25.1號決議。聯合國秘書處法律事務辦公室官方法律意見也明確指出，“台灣作為中國的一個省沒有獨立地位”，“台灣當局不享有任何形式的政府地位”。實踐中，聯合國對台灣使用的稱謂是“台灣，中國的省（Taiwan，Province of China）”綜上，台灣是中國領土不可分割的一部分，台灣問題純屬中國內政，一個中國原則更是全世界181個國家同中國建立外交關係的重要基礎，已經成為了國際習慣法。
衆所周知，由於內戰而引起的內部政治分歧，并沒有改變中華人民共和國政府是代表中國的唯一合法政府的現狀，也沒有賦予台灣地區在國際法上的地位。國際法原則宣言明確規定任何國家均不得干涉其他國家之內政或外交事務，2758號決議以聯合國名義確認一個中國原則。美國視國際法及其國際承諾為無物，違反條約義務，為“台獨”勢力張目的舉動不斷升級，嚴重侵犯中國主權和領土完整，佩洛西竄訪台灣并支持“台獨”勢力企圖分裂台灣，插手中國內部事務，侵犯中國主權和領土完整，嚴重違反國際法上的不干涉內政原則，是其蓄意破壞國際秩序的又一明證。⑨對此，中國政府已經表明了反對和譴責的嚴正立場。
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