歐洲一體化處理“經濟—政治”關係的作法與啟示
眾所周知，歐洲一體化通常被視為由經濟統合到政治統合的典型範例。從20世紀90年代起，不斷有學者主張將歐洲一體化理論適用於兩岸關係。那麼，歐洲一體化進程中有關各方是如何處理經濟合作與政治統合之關係的呢？它又給我們兩岸雙方處理“經濟-政治”關係帶來哪些啟示呢？首先讓我們一起回顧歐洲一體化進程中的三大路徑。
聯邦主義（federalism）路徑。聯邦主義是歷史最久的歐洲一體化理論，它主張歐洲一體化採取聯邦制的形式。該理論認為，採取聯邦方式可以使組成聯邦的各個單位或國家在一種既聯合又獨立的系統內維持權力的制衡局面，能夠在確保聯邦的統一性的同時，還能保持多樣性，在多數統治下亦能保護少數的利益。聯邦主義者設計了歐洲一體化的兩種路徑：其一是通過制憲大會的方式。戰後初期的聯邦主義者關於建立聯邦的清晰戰略，是通過召集普選的立憲大會，為新的歐洲聯邦起草一部將被歐洲各民族國家批准的憲法。立憲會議是戰後初期聯邦主義者所選擇的一體化制度，並希望當時的歐洲委員會能夠充當或創設這樣的一個制度。隨著歐洲委員會創立聯邦努力的失敗，贊成這種一體化手段的聯邦主義者開始把他們的注意力轉向了歐洲議會。他們希望通過擁有一個普選產生的歐洲議會，分階段創立一個普選的立憲會議，使歐洲議會擔負起草《歐洲聯盟條約》的重任。[15]其二是通過政府間協議的方式。隨著歐洲委員會創立聯邦的初步失敗，一些聯邦主義者仍然贊成立憲會議的模式，但是其他一些聯邦主義者轉而採納了共同體的方法作為實現聯邦主義目的的手段，即通過直接的政府間協議。這些聯邦主義者的思維邏輯是：創立一個聯邦國家，必然涉及到成員國把有關主權讓渡給中央政府的問題，因此聯邦制國家的形成只能在政府間的討價還價中才能實現。聯邦主義者的這種信條使他們的關注點集中於歐共體委員會和部長理事會，而非歐洲議會。[16]總之，聯邦主義所主張的歐洲一體化途徑是一種由上而下的統合途徑，倡議者認為僅靠經濟領域裡的功能合作，並不能夠達到統合。如果要使各成員國間真正的相互依存，應該以建立超國家（supranational state）的憲政體制為統合目標。[17]從統合的程序來看，聯邦主義者認為政治統合應為優先，因為政治統合可以促進經濟統合，但是經濟統合卻非必然促成政治統合，所以先建構一個超國家的“自主性中央機構”實屬必要。
功能主義（functionalism)路徑。該理論認為，經濟整合會帶動政治整合，並且這種連帶關係是自動發生的。[18]歐洲一體化是一個漸進的、自我發展的過程。與聯邦主義相比較，功能主義更強調經濟統合，它認為通過相互競爭的經濟與貿易政策的逐漸和諧，最後這種和諧將會“溢出（spill-over）”到政治領域。在功能主義者看來，政治邏輯與經濟邏輯是平行的，這種方法是漸進的和務實的。梅傳尼（David Mitrany）是功能主義的代表人物，他認為國家間避免戰爭、獲得和平的途徑有三種：一是實現“國家聯合”；二是建立地區性的“聯邦體系”；三是通過功能合作途徑。其中第一種途徑並不必然導向一體化，第二種則不能保證消滅民族主義，只有第三種途徑既可以避免國際機構過於鬆散的弊端，同時又能在公共生活的某些領域建立廣泛而穩定的權威。按其功能主義理論，主權需要從地域單位轉移到功能單位。[19]與聯邦主義相比，功能主義是一種迂回的方法，主要體現在：功能主義者認為從各方具有的共同利益出發，積極合作建立共同的認知後，統合才可能完成。與聯邦主義主張的由上而下的統合相反，功能主義認為統合應該是一種由下而上的統合途徑。功能主義視統合為一個過程，在這個過程中，民眾的態度將隨著跨國界功能組織的合作而逐漸增強他們對統合的看法。因此，在一體化進程中，功能主義不主張一開始就直接進入政治領域裡的統合，並認為建立統一的聯邦並不見得就優於現有的民族國家體系。[20]
新功能主義（neo-functionalism)路徑。20世紀60年代，哈斯（E. B. Haas）、林德伯格（Leon N. Lindberg）等學者針對功能主義合作在經貿、技術方面的局限性，在總結一體化實踐的基礎上提出了新功能主義之路徑，以作為對功能主義的修正。新功能主義則認為，經濟合作並非自動地會促進政治整合，“政治影響力”才是關鍵因素。據此，新功能主義者提出了溢出（spill-over）及溢回（spill-back）的觀點，來說明整合併非自動的線性擴張，合作的權限和範圍也有可能倒退限縮。[21]新功能主義不同意功能主義在“技術因素可以忽略政治因素”以及“統合源於大眾支持”的看法，而主張在整合過程中必須有政府領導人和社會精英的積極參與並讓他們扮演積極角色，使得各個利益團體都能得到不同的利益滿足，這才能夠提供整合的擴張基礎。因此，新功能主義強調精英是統合成功與否的重要因素。新功能主義者則致力於建構比較區域整合研究架構，並試圖為政治整合提出若干條件。[22]在敏感的主權問題上，新功能主義提出了“超國家”的概念，以“主權的分享”代替“主權轉移”的說法。在超國家性主張上，新功能主義強調超國家機構的功能，主張通過外溢機制使一體化從技術性部門逐漸擴展到政治性部門，最終建立制度化的區域性超國家機構[23]。
在一體化的過程中形成一些路徑設計，運用這些設計反過來推進一體化的實踐，是歐洲一體化與其他區域一體化的重要不同。從歐洲一體化的歷史進程來看，上述三大路徑在歐洲一體化進程中均發揮過重要的作用。在新功能主義出現以前，功能主義對歐洲一體化建設的影響最大。歐洲煤鋼共同體、歐洲經濟共同體從一開始就體現了功能主義的一體化主張。在20世紀60年代新功能主義產生之後的二十多年，歐洲一體化進程受到了新功能主義關於“外溢”和超國家性思想的重要影響，歐共體在共同的關稅同盟、共同的農業和漁業政策、政治合作、統一的匯率制度等方面取得很大進展。20世紀90年代以來，歐洲一體化因里程碑式的《馬斯特裡赫條約》的簽署而進入了一個新階段，聯邦主義也因歐洲一體化不斷深入與擴大的要求而成為人們關注的焦點。實際上，在歐洲一體化的進程中，聯邦主義、功能主義與新功能主義對一體化進程的影響是很難區分開來的。如果說某一特定時期內某一種路徑與其他路徑相比佔主導地位，那麼在很大程度上是因為這一路徑更貼近於當時的現實，或更容易為當時的人們所接受。[24]
歐洲一體化作為一種區域性國際組織從“分散”走向“集中”的成功範例，對當下處理兩岸“經濟—政治”關係的啟示主要有：
第一，經濟合作是一體化的基礎和先導。在歐洲一體化過程中，針對當時國際政治現實，繞過政治和意識形態的分歧，先從經濟貿易方面加強往來與合作，以穩步、漸進的和平方式逐步實現統合。其經驗啟示我們：兩岸可考慮通過較不具有爭議性的經濟、技術與社會層面的合作，以漸進的方式，逐漸消除雙方的疑慮，雙方在瞭解、互信和共識的基礎上，先進行經濟合作，然後再適時過渡到政治統合，為雙方最後走向和平統一創造條件。目前兩岸政治對話和協商難以取得進展，不是由於“經濟先行”政策存有問題，而是由於兩岸政治關係本身的複雜性和相對獨立性所導致。在這個問題上，不要有過急的、超越歷史階段的思維和作法。
第二，一體化須有政治規劃和行動。從總體上說，歐洲一體化經歷了經濟合作到政治統合的過程；但從某個具體階段來看，亦並非全然，其有時也經歷以政治統合來統領和促進經濟統合的過程。可以說，歐洲一體化的進程是以經濟合作為基礎，但決不是單純依靠經濟合作，其更注重經濟合作與政治統合的相互促進和推動，即在推動經濟合作的同時，也注重政治統合的設計和行動。對於兩岸來說，我們要正確處理經濟互動與政治互動的關係，正確認識到單純功能合作的局限性，經濟合作可以促進政治統合，但並不必然地導致政治統合。因此，兩岸政治關係的推進不能單純依靠經濟合作，需要有政治上的設計和推動。就當下兩岸關係情勢來說，可分兩步走：第一步，互設辦事機構，以辦事機構的互設為契機，進一步推動兩岸各項交流的深化與擴大。第二步，待條件成熟時，共設跨兩岸的協調機制。
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