兩岸官方合作維護主權的法理基礎分析
從國際法學角度看，維護主權主要應由政府（官方）來實行，單純的民間活動較難在法律上用來主張領土主權。[11]那麼，大陸官方是否可以明確表示“希望台灣當局與大陸方面共同維護海洋主權”呢？甚至是否可以進一步表示“兩岸執政當局合作維護海洋主權”？從兩岸關係法理上講，目前是困難的。這裡主要涉及兩岸合作的政治（法理）基礎問題。有學者認為，兩岸關係自2008年以後在“九二共識”的基礎上取得巨大進展，那麼，“九二共識”也同樣“使兩岸南海合作具備了政治前提”。[12]台灣有媒體也認為兩岸應將“九二共識”“效益極大化”，以共同維護海洋主權。[13]然而，“九二共識”在處理東海、南海爭端上面臨兩個困難：第一，“九二共識”僅是處理兩岸之間而非涉外事務的共識；第二，“九二共識”是僅處理非政治的事務性業務的基礎，而東海、南海爭端則具高度的政治、軍事性質。所以，以“九二共識”作為兩岸處理涉外海洋爭端的基礎有困難。
那麼，以“九二共識”的核心內容，即“一個中國”作為兩岸合作的基礎行不行？依國民黨當局“一中各表”的態度分析，其在島內難以只提“一中”不提“各表”。就大陸方面立場而言，“九二共識”在兩岸事務性商談中可以不涉及“一個中國”的內涵，然而一旦涉及國際事務，大陸方面則不能不提及“一個中國”的內涵，具體表述是“世界上只有一個中國，中華人民共和國政府是代表中國的唯一合法政府”。若加上“大陸和台灣同屬一個中國”，那麼從邏輯上一般易理解為：台灣當局是中國的地方政府。對此台灣方面有些人不滿意，但基於現行國際法有關國家主權的概念，大陸方面儘管推出“新三段論”及有關領導人說過“兩岸平等協商……不提中央與地方談判”，[14]但為了避免國際上形成“兩個中國”的印象，也只能如此表述。大陸學者黃嘉樹甚至認為這是大陸方面“在未統一狀態下對台灣行使主權的唯一體現”，“如果大陸不再這麼做，無異於在國際領域‘自廢武功’……等於全面顛覆當前國際上已經形成的‘一個中國’框架。”[15]
所以，儘管現在兩岸官方在兩岸之間都不提雙方是“中央”與“地方”的關係，但根據兩岸有關規定和政策，從邏輯上一般容易理解為：從大陸的觀點看，就國際場合而言，北京是中國的中央政府，台北是中國的一個地方政權；反過來，從台灣的觀點看，台北是中央政府，北京是地方政權。[16]那麼，一個國家的地方政權可以宣示維護其所屬“國家”的“主權”嗎？現行國際法規約對此似未明確規定，主流國際法理論，如《奧本海國際法》則略有提及，但主要也是針對聯邦制及加盟共和國形式進行討論，對單一制國家形態則未涉及。[17]就國內法而言，《中華人民共和國憲法》規定涉及國家主權的外交及國防權利僅屬於全國人民代表大會及其常務委員會、國家主席、國務院。地方政府僅有主要運用於接待、交流的外事權而非外交權。所以，從大陸的法律角度講，台灣當局不具有宣示維護國家主權的權利。從台灣現行法規看，也不存在允許“地方政府”宣示“國家主權”的相關法規。
從法理上講，兩岸不能承認對方也擁有主權，否則對方就不是地方地府而是又一個中央政府，兩岸就成“兩國”。這就似乎好理解，為什麼大陸方面在呼籲兩岸共同維護中國海洋主權時，只提“同胞”而不提“當局”；馬英九當局“不與大陸（政府）合作”的提法多少也反映了其“兩岸互不承認主權”主張。總的看，兩岸結構性政治難題（主要是兩岸既同屬一個國家，又都自認為是中央政府，這在現行國際法中難以找到雙方都滿意的解釋）是兩岸官方難以合作維護海洋主權的主要癥結所在。在談及南海問題時，有大陸學者認為，“兩岸共同維護南海主權，這實際上是‘中華民國’是否具有國際地位的問題”，“兩岸合作維護南海主權，不僅對於處理問題沒有幫助，還會引起兩岸之間不必要的主權爭議衝突。”[18]台灣有學者也認為“南海問題與兩岸關係問題是兩個在某種程度上存在一定對抗性因素的問題，將二者聯繫起來，需要謹慎評估、處理其中隱含和可能衍生的各種風險”。[19]然而，風險與效益往往掛鈎，兩岸官方在海洋領域的合作可能正是兩岸開啟政治對話乃至進行政治合作的一個著力點，也許可以“不要把東海與南海的合作視為是兩岸政治關係必須先改善後的下一步，而將其視為兩岸政治合作的先行者。”[20]
兩岸海洋維權法理合作的思考方向
值得注意的是，馬英九2012年9月提出要在釣魚島問題上“三組雙邊”對話，首度表示可與大陸方面（從其上下文內容看，主要指大陸官方）進行協商。[21]馬當局此舉有凸顯台灣“主體地位”的用意，但某種程度上也是對“兩岸（當局）不合作”的突破，海內外一些媒體對此給予肯定。兩岸如何合作？近年來學者們就此發表不少論文，在建議方面大多還是主張“民間先行”、“由民入官”等。事實上，兩岸民間海洋合作一直在開展，具有一定官方背景的“學術二軌討論”已經連續召開十餘年，兩岸公營企業海上合作也已多年。為在國際法意義上進一步增強兩岸維權的法理效力，今後應著重研究如下涉及兩岸官方合作的問題。
（一）“主權宣示”如何合作
主權宣示是維護主權的重要方式，兩岸都宣示南海諸島、釣魚島屬於中國，客觀上對其他聲索國造成一種聚合壓力。但理論上，為避免“兩國論”，兩岸官方又似應對對方的海洋主權宣示進行否定。不過在實踐上，這樣做恐怕既不利於共同維護中國主權又易傷害兩岸關係，所以有學者曾就釣魚島問題提出兩岸應“互不否認對方的‘主權’主張”，因為這有助於兩岸對日本的立場造成衝擊、客觀上形成兩岸共同維護“祖權”的良好局面、在國際上昭示“一中”，以及有助於增進兩岸政治互信等。[22]事實上，這些年當台灣當局宣稱“中華民國對南海諸島（或釣魚台列嶼）擁有無可爭議的主權”時，大陸官方的確並未直接予以駁斥與否認，而是重申“維護中國領土完整與主權是兩岸同胞的共同責任”，展示了較大的靈活性。不過就主權意義而言，兩岸關係存在“相互否認主權——互不承認主權——互不否認主權——相互承認主權”的光譜，為防止兩岸法理關係朝分裂方向滑動，大陸方面是否有必要在內部單方採取相應立法措施？例如可否出台相關規定，許可地方政府在一定條件下可以代表中央政府宣示主權？另外據悉，馬英九當局曾發佈新聞稿稱，由於大陸仍是“中華民國憲法上的領土，故對大陸當局宣稱的釣魚台列嶼為中國固有領土的主張，自然不能表示異議”，[23]但如此的宣稱，其內部法律依據何在尚不清晰。兩岸如何既能合作宣示主權以對其他聲索國形成合力優勢，又不致產生“兩個中國”的法理危機，需要兩岸法學家認真研究。至於有關台灣參與南海多邊磋商機制，“這又涉及台灣參與國際空間問題，需要大陸全盤考慮，不妨以更開放的姿態，在一個中國框架下讓台灣合理參與南海爭端的處理，共同維護兩岸的利益或中華民族的利益”，[24]但兩岸如何在涉及主權問題的國際多邊機制中體現“一中框架”，需要兩岸學者仔細推敲。
（二）為可能的國際司法做準備
實踐上，大國在處理領土爭端上一般不走國際司法途徑，這不僅有“勝之不武，敗則為笑”的心理矛盾，也有實力優勢比司法裁決更易獲取戰略利益的考慮，[25]中國政府長期以來在處理東海、南海爭端時也不走司法途徑。然而面對日本長期實際佔有釣魚島，從時效原則看，這一問題久拖不決可能不利於中國。[26]兩岸現在要切實加強合作，為今後打國際官司做準備。台灣擁有自1930年代以來豐富的對外交涉資料，這些資料在今後可能的國際司法裁決上將發揮重要作用，兩岸學者可加強對這些資料的研究工作。在對中國大陸有可能產生不利影響的“禁止反言”上，[27]今後台灣可否與大陸方面分進合擊，弱化爭端物件國所謂“證據”的證明力。例如，兩岸是否可在“外交承認對像”（這些“證據”大多是爭端國與新中國未建交而與“中華民國”保持“外交”關係時出現的）上依據國際法相關法理進行反證？當然，這勢必涉及中國的政府繼承、“中華民國”的歷史地位等敏感問題，為防止造成“兩個中國”，防止出現的顧此失彼、顧外失內的窘境，兩岸國際法學者需要進行慎重仔細的學理推論。此外，與釣魚島主權歸屬密切相關的“琉球法律地位”問題，台灣可能比大陸具有更有利的申述條件，兩岸如何合作論述有待進一步研究。再者，面對南海諸島聲索國可能越來越多的向國際法院提告，兩岸在“歷史性水域”與“歷史性權利”上如何進一步進行法理整合，也是兩岸維護中國海洋權利必須認真思考的問題。
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