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| 改革後國務院組成部門將減至25個 |
十二屆全國人大一次會議從3月10日起開始對國務院機構改革和職能轉變進行深入探討。作為改革開放以來的第七次大規模政府機構改革，此次調整備受矚目。如何看待之前改革的經驗與教訓？深化行政體制改革將沿怎樣的思路繼續推進？本報對話了中國行政體制改革研究會副會長、國家行政學院教授汪玉凱。
“上次改革提供了三個方面的經驗”
記者：為什麼要深化國務院機構改革和職能轉變？
汪玉凱：我們的政府架構過去受蘇聯計劃經濟影響，基本思路就是“條條專政，部門管理”。有一個事兒，就要設一個部委，所以導致部門林立。比如建國後機械工業部曾經同時設過九個部，沒法叫名字就排號，一機部、二機部、三機部……管常規機械的、管武器的、管導彈的……1982年最早改革之前，國務院設了100個部委，數量非常大。
這麼多的部門在管理過程中，免不了發生職能交叉和重叠，尤其市場化以後受利益驅動，更使問題變得非常複雜。一項決策出台極慢，每個部門都要在上面“簽字畫押”，一看這個決策對我的部門不利，就據理力爭堅決抵制。最後的結果可能是“我讓你一馬，你讓我一馬”，各個部門的利益被保護了，但國家的利益受損了，行政效率降低了。
深化行政體制改革，在政府部門設置中，將那些職能相近、業務範圍雷同的事項相對集中，由一個部門統一進行管理，最大限度地避免政府職能交叉、多頭管理，從而達到提高行政效率，降低行政成本的目標。使決策、執行、監管相對分離，其優勢是顯而易見的減少部門機構數量，大大降低行政管理成本；避免政府職能交叉、重叠引發的政出多門、多頭管理；防止部門之間溝通難、協調難。
記者：如何評價過去五年的改革成效與經驗？
汪玉凱：2008年首先在國務院推出5個大部：工業與信息化部、住房與城鄉建設部、交通運輸部等，一年時間基本就完成了組織形態上的整合。從2009年開始，在地方推進機構改革，多數都是按照五個大部進行相應的“對口”。
就國務院來講，五個大部從形態上整合了，但也還有一些問題。例如交通運輸部，整合了國家郵政局、國家民航總局，鐵道部沒進來。但還是有三條經驗值得總結：通過這次機構改革的實施，整合了政府的權力和職能，理順了政府內部一些重要關係；通過改革，減少了政出多門、多頭管理；建立起了一些比較明確的政府職能體系。
記者：也有地方出現了具有獨創性的舉措。
汪玉凱：杭州富陽市的機構改革，我認為完全是他們獨創的，總體思路是“神變形不變”。在傳統的政府機構上面，把各部門中的相同相近職能梳理出來，設立了15個“半虛化”的專委會。副市長兼專委會主任，相關局的局長是專委會成員，沒有增加編制。運行機制完全變了，但政府機構一個都沒撤銷。
廣東佛山的順德區，原來黨政41個機構，2009年改革中撤並成16個，黨委6個，政府10個。我概括的三句話是：黨政統籌的組織架構黨委6個部門沒有一個是獨立存在的，都和政府業務相近的部門整合到一起。兩個牌子，甚至三個牌子一套人馬。決策、執行、監督相互制約的權力結構決策上移，強調科學民主；執行下移，強調效率；監督外移，強調獨立。形成黨政高效一體的運轉機制，大大減少部門之間扯皮、推諉，降低行政成本。順德的改革當時被視作“石破天驚”。
“改革是割自己手上的肉，會有痛苦”
記者：從實際情況來看，改革的著力點主要體現在哪？
汪玉凱：究竟如何能體現決策、執行、監督相互協調、相互制約的改革思路？是在政府職能上就有這種分工呢，還是在一個大部的內部設計上強化呢？這個思路的設計首先需要清晰。此外，我國的政府架構和聯邦制國家有很大差別，整體來說是“上面大，下面小”。中央政府的架構完善，到了縣之後，機構設置總共就十幾個，肯定是要相對綜合的，不可能上下完全“對口”。但對於上面來說，都希望下面有對應的機構，有自己的“腿”，這樣好指揮，下去也方便。如何解決不同層級上的政府架構、職能銜接，是個很大難題。
上面所有的機構都在，下面改了之後每個領導要應對七八個部門，天天連開會都忙不過來。所以說中國的機構改革如果沒有上下聯動，是非常困難的。
改革的核心在於“簡政放權”，削減政府權力，剝奪部門利益，進行業務流程的重構、再造，減少中間環節、層次，建立與外部的協同、妥協機制。現在最大的問題是，部門之間的協調機制往往帶有剛性，誰也不願意妥協。比如對食品藥品的監管，過去叫“九龍治水”，農業部管、工商管、衛生部管，十多個部門都有管理職責。但出了問題以後，沒有人負責，“板子”不知道往哪打。2008年確立了食品藥品出了問題，衛生部要作為牽頭單位，出面來協調，這就建立了一個食品藥品的協調機制。
記者：改革涉及的人員怎麼辦，若不精簡怎麼降低行政成本？
汪玉凱：政府改革是自身舉起刀割自己手上的肉，會非常痛苦。人員的去留涉及國務院的整體安置，是比較敏感的問題，這確實很難。順德改革之後原來的十幾個局長都當不成局長了，都得當副手。原來副局長都當不成副局長了，局裡就設了“局務委員”，參與局裡的決策，享受副局長待遇。8個單位合到一起之後，都向高的看齊，順德的經濟很發達，他們用錢來“買改革”，用經濟來化解改革中的阻力，也收到很多成效。此外，改革的重點在於合併職能、整合機構、優化結構，並不是單純的撤銷、精簡人員，要通過減少政府自身的不必要消費甚至浪費來降低行政成本。
“政府不能替企業衝到市場第一線”
記者：未來深化行政體制改革要秉承怎樣的思路和原則？
汪玉凱：首先必須注重政府管理理念的創新，否則很難跳出傳統窠臼。政府不是財富創造的主體，而是營造環境的主體，政府不能替代企業去招商引資、衝到市場第一線，政府權力要受到嚴格的法律約束。其次，政府規模應與職能相一致，不是越小越好。再有，機構改革要以建設服務型政府為目標，以轉變政府職能為重點。
應該堅持三個原則：合併對職能相近、管理分散的機構進行合併；調整對職責交叉重複，相互扯皮，長期難以協調解決的機構進行調整；分散對職能範圍過寬、權力過分集中的機構進行適當的分散。逐步建成科學合理、順暢高效的大部門行政機構體系。
記者：按這個原則來衡量，我國深化行政體制改革未來的空間如何？
汪玉凱：儘管我國人口數量是非常大的，我覺得可以比國外多一些部委，但依然有比較大的改革空間。
對機構改革本身要進行充分論證，注重改革的配套，同時考慮到事業單位的改革。中央改革以後，應對地方改革提出比較明確的要求，大體上要有時間表和思路框架，不能要求下面必須設置和它對口的機構，這樣地方才有比較大的探索空間。
【親歷】 摘掉帽子 換來效益
第二機械工業部、核工業部、中國核工業總公司……工作30多年，武紹棠（化名）的單位換過三個頭銜。
1961年，大學畢業的武紹棠進入第二機械工業部，彼時的“第二機械工業部”也是剛剛掛上新牌1958年，原第一機械工業部、第二機械工業部和電機製造工業部合併為第一機械工業部，第三機械工業部於是改名第二機械工業部。
“一機部負責民用機械，我們二機部是核工業，三機部是航空……”熟悉那個年代的武紹棠，至今仍能一一記住這些名字的真實意義，從第一機械工業部到第八機械工業部，用現在的眼光看起來，這樣的設置雖然過於繁複，卻是那個時代的印記。
“第一次變化是發生在改革開放以後，二機部改叫核工業部，下屬的一些研究院所也有些歸到了中科院等科研單位。”彼時的核工業部已有諸多民用研究。
此後的發展，武紹棠感覺到單位機構越來越臃腫，領導越來越多，幹活的人卻沒見多出多少：“一開始工作是內行領導內行，決策過程很快，任務就能上馬。可是‘帽子’越來越大後，什麼事都要討論再討論，研究再研究，經常都要開會。”
1988年，核工業部再次迎來改革，核工業部被撤銷，其原有職能劃入新建的能源部，同時組建了中國核工業總公司（現稱中國核工業集團公司），武紹棠又成為中國核工業總公司的員工。
“基本是一個項目對應一個分公司，‘帽子’摘掉了，企業要有效益才行，管理上也更加嚴格了。”改制後的核工業總公司，開始投入核電站建設等大規模建設，項目越來越多，企業規模也越來越大：“集團的項目很多，效益也非常好。我們年輕時在外地工作，一天補助3毛錢，現在的人出差都是飛來飛去，已經沒法比了。”
【軌跡】 國務院歷次機構改革（1982年以來）
1982年 歷時三年，是新中國成立以來規模較大、目的性較強的一次建設和完善行政體制的努力。國務院部門數由100減至61，人員編制由5.1萬人減至3萬人。
1988年 國務院在調整和減少工業專業經濟管理部門方面取得了進展，部委由原有的45個減為41個，直屬機構從22個減為19個，非常設機構從75個減到44個。機構改革後的國務院人員編制比原來減少了9700多人。
1993年 國務院組成部門設置41個，加上直屬機構、辦事機構18個，共59個，比原有的86個減少27個，人員減少20%。改革的一個重大舉措是，實行了中紀委機關和監察部合署辦公，進一步理順了紀檢檢查與行政監察的關係。
1998年 國務院不再保留的有15個部、委，新組建的有4個部、委。更名的有3個部、委。改革後除國務院辦公廳外，國務院組成部門由原有的40個減少到29個。
2003年 這次改革重大的歷史進步，在於抓住當時社會經濟發展階段的突出問題，進一步轉變政府職能。比如，建立國資委，深化國有資產管理體制改革；建立銀監會，建立監管體制；組建商務部，推進流通體制改革；組建國家食品藥品監督管理局，調整國家安全生產監督管理局為國務院直屬機構，加強食品藥品安全與安全生產監管。
2008年 裁撤部門有建設部、交通部、信息產業部、人事部、勞動保障部、國防科工委。組建部門有住房和城鄉建設部、交通運輸部、工業和信息化部、人力資源和社會保障部、環境保護部。除國務院辦公廳外，國務院組成部門設置27個，較之前減少1個。（時間：3月10日 來源：北京晚報） |
