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| 饒戈平：香港回歸對於香港社會來講是一個很重大的變化。 |
今年是香港回歸十周年的日子。十年間，兩地同舟共濟，交流融合，香港歷史翻開了新的一頁。可以說，1997年至2007年是香港經受種種考驗的十年，是“一國兩制、港人治港”成功推進的十年，也是香港書寫新的輝煌的十年。為了更好地紀念香港這十年，新浪網特別推出“香港回歸十周年系列訪談”，邀請香港回歸的重要見證人，講述他們和香港的故事。
今天和網友見面的是“新浪網香港回歸十周年系列訪談”之：國務院發展研究中心港澳研究所副所長、全國人大基本法委員會委員饒戈平。
主持人：各位網友好！今天我們非常榮幸地邀請到了國務院發展研究中心港澳研究所副所長、全國人大常委會香港基本法委員會委員饒戈平教授。饒先生，我們想請您談的問題是關於基本法和一國兩制在香港的實施，我們知道，您有篇文章裏面提到，一國兩制是史無前例，充滿挑戰的國家治理模式，是一個不斷探索追求雙贏的歷史過程。您覺得一國兩制這個詞，概括起來是一個什麼樣的內在關係？
饒戈平：這個首先要回溯一下一國兩制怎麼樣提出來的。一國兩制是新時期中國處理歷史遺留問題的一種政治構想。所謂中國歷史遺留問題，就是在近代史上，因為不平等條約，中國的一些土地被外國佔領，我們現在要收回來。具體說香港吧，在英國的殖民統治下已經經歷了150多年。在這種情況下，我們要恢復行使主權，這是我們確定的前提。但是回歸以後的香港、澳門到底實行什麼樣的管制方式呢？是用什麼樣的制度呢？在這種情況下就要考慮到它們歷史的情況和現實的情況，就不太可能用我們現在內地所實行的這種社會制度。
嚴格來講，香港在過去150多年裏面已經取得了很大的經濟繁榮和社會穩定，所以考慮到這種歷史和現實的情況，當時以鄧小平為核心的中國領導人，就提出了一國兩制。具體的講就是在統一的中國，一些特別地區可以實行不同於內地、不同於國家主體的社會制度，並且這一點在中國1982年《憲法》裏面的第31條做了這樣的規定，就是國家在必要時可以建立特別行政區，而特別行政區所實行的制度由法律另外訂立，根據這一點，1990年頒佈了香港基本法。所以一國兩制的這種偉大構想最早在香港得到了實施。
主持人：剛剛還是談到了一國和兩制，您認為這兩者之間應該是一個什麼樣的內在關係？
饒戈平：一國兩制是一個完整的政治概念，它包括了一國和兩制兩個方面。這兩個方面，一國是個基礎，就是說這個兩制的實施是在一個國家內實施的，一國提供了實施的物質基礎和空間，提供了一種制度保障，而兩制僅僅是說在一個國家內的不同地區實行不同的制度。目的都是為了促進、保障回歸領土的社會穩定和經濟繁榮。所以從這個方面來講，一國是前提，是基礎，而兩制是體現了不同的管制方式。一國和兩制的關係很集中的體現了國家主權和地區自治權之間的一種關係。
主持人：您提到香港有自成體系的行政權也有立法權，他們還有司法權，應該是享有高度自治的，這種高度自治我們應該怎麼樣來理解？
饒戈平：首先要想為什麼他們要實行高度自治？這種高度自治的權利從何而來？因為香港在過去的150多年裏面實行的是資本主義制度，是在資本主義制度環境下產生了它的經濟，社會制度，所以要維持它的繁榮穩定就要保持它原先的這些制度。在主權回歸到中國，由中國行使對香港的主權，特別是包括外交事務和國防等事務之外，允許香港作為一個特別行政區實施一種自治，而這種自治可以說比在英國的殖民統治下享受的自治權利還要更大一些。 但首先應該明確，這種自治的權利不是香港自身產生的，它是由中央經過法律授予的，所以一國和兩制的關係，特別是中央和香港的關係，從權利關係的角度來講是一種授權與被授權的關係，所以它這種高度自治是中央授權下的高度自治，而不是一種完全自治，這點要非常明確。
這裏還要說一下，香港雖然有自成體系的行政權，立法權和獨立的司法權，但是他們始終是中國領土不可分割的一部分，中國這個特別行政區直轄於中央政府，這一點對香港的定位非常重要，明白了這種定位以後就對高度自治也好，權利授予也好，特別是對香港自治權的來源、限制和限度都有一種明確的認識。
一國和兩制的關係很突出的表明了一個國家主權和地區自權的國家，國家主權對內講是國家的最高權利，就是它對在國家領土範圍內的一切人、物和行為都有排他的管制權，對外講是獨立自主的。具體到香港來講，作為一個特別行政區，它能夠有自治權，都是由中央決定的，這是在主權隸屬下的一種高度自治。
主持人：提到這兒大家就會想到，香港的基本法和我們國家的憲法之間是什麼關係？
饒戈平：首先講基本法是一部全國性法律，也是一部特別法，是特別為解決香港回歸以後的治理方式而制定的。說它是個全國性法律，不僅僅在香港來實施，而且對全國都有法律效力。它是根據憲法第31條來制定的，所以憲法是制定香港基本法的根據，憲法是它的上位法。有人經常說基本法是香港的小憲法，嚴格講這個說法是不確切的，作為憲法只能有一部，因為中國是一個單一制的國家，只有一部憲法，只有一個最高權利機關和最高立法機關，只有一個最高行政機關，所以憲法只有一部。說它是香港的限制性法律是比較確切的，因為正是基本法規定了香港實施的政治、經濟、社會制度，從這個意義上講它是一種限制性法律，但它不等於憲法。所以如果講香港的限制基礎或者憲法制度，那麼應該講中國憲法和基本法共同構成香港的限制性法律。
主持人：再請您談一談基本法的特點和精髓是什麼？在促進香港回歸和發展方面有什麼重要的作用？
饒戈平：基本法事實上是把我們國家對於香港回歸的政策法律化和制度化，中央對香港的政策大致應該是這樣的，首先要保證香港的回歸，是保證國家主權的一種確定性，實現香港的回歸，重新歸中國的管制之下，同時也要允許收回的領土能夠保持一種繁榮穩定，因此允許他實行不同的社會制度，但是實行不同的社會制度也不能夠損害國家主權和領土完整。所以一國在這裏是解決的主權歸屬和回歸問題，而兩制在這兒解決的是香港的治理方式問題，是國家對於香港的管制方式問題。
主持人：香港在推進基本法的過程當中，有沒有一些港人對一國兩制的認識還有需要進一步明確的？
饒戈平：應該說香港回歸對於香港社會來講是一個很重大的變化，它從150年的英國殖民統治轉化為由中國恢復行使主權，這種變化我們一般把它視為為限制性地位變化，就是它的歸屬，它的權利來源已經不一樣了，現在是作為中國的一個特別行政區，直轄於中央政府，它的權利是中央授予的，它是在中國主權之下的，而通過中國立法機關制定的基本法，依據這個法律來實行港人治港，高度自治，所以這就要香港認同國家，認同憲法，認同基本法，接受一國兩制，面對這麼一種重大的歷史變革，是需要有一個逐步的適應過程的，這裏面包括了對基本法，對一國兩制有一個加深認識、加深理解和全面貫徹的過程，這個過程很難期待是完全平穩的，一帆風順的，這裏面總是有一部分不理解，或者少數的人可能還有一些對立情緒。所以我們說香港回歸10年是成功的，證明基本法是成功的，是適合於香港情況的，是一部好的法律，但是這並不等於說這在實施過程中是完全平穩的、一帆風順的。
一國兩制原則同樣適合解決台灣問題
主持人： 看來在一國兩制實施過程中有些重大問題是需要加以進一步地加深理解，來正確地貫徹實施的，一個就是中央和特區的關係，您剛剛說了是授權和被授權的關係。
饒戈平：對，還有一個是香港本身的政治體制的問題，就是現在有一部分人總是在鼓吹香港應該實行三權分立，而我們的基本法規定香港的政治體制是一種行政主導制，或者叫行政長官制，它以行政為主導，司法獨立，然後行政和立法的關係既有相互制衡，又有相互配合，而且重在配合。這種行政主導制是香港政治的一種傳統，被證明是行之有效的。但是過去是總督制，我們現在把它改造為行政長官制，而這種行政長官既要香港通過選舉或者推選產生，又要經過中央的正式任命，因為行政長官既是香港政府的首長，也是整個特區的首長，他既對香港居民負責，也要對國家負責，所以這種行政長官制是一國和兩制的一個連接點。
對這種行政主導制，香港不是所有的人都能夠很好的理解，所以現在有的人希望能夠擴大立法機關的權利，以這個來制約、限制行政主導的制度，這看來是不符合基本法的規定，不符合立法原意的，這是一個問題。 還有一個問題，就是聯繫到行政長官的產生辦法和立法會的產生辦法，也就是說基本法第45條規定的行政長官的產生辦法和第68條規定的立法會議員的產生辦法。
中央在規定行政的同時，也考慮到香港民眾的民主要求，來推動建民主政治，所以規定了一個普選的最終目標，但是普選的實現是要具備一些條件的，一是要符合香港的歷史和現實情況，另外就是不能一蹴而就，要循序漸進，逐步推廣，最終的話至少我們是在50年期限之內最終達到，不是說現在就馬上實施。還有就是要照顧到工農組別，香港的工商業界，專業人士在香港的社會經濟裏面發揮了很大作用，需要有他們的團體產生的代表在香港的行政立法機構裏面，在立法會裏面占比較大的比重，這點必須照顧到的。
所以只有符合香港的實際情況，循序漸進和考慮到工農組別，這樣產生的辦法才能夠最終達到普選的目標。而這些東西都是要靠實踐，靠實際慢慢推演來執行的，而不是可能在幾年之內，或者在很短的時間之內來實行的。所以我剛才談到這三點都是在香港政治體制裏面一些關鍵性重大的問題，這些問題還需要我們在實踐中進一步地摸索、推進。
主持人：我們談到這兒就說到了基本法，也有一個磨合期的問題，怎麼順利地渡過這個磨合期？您剛才說了要做一些改進，那在哪些方面我們還需要做一些改進？或者說我們人大在這方面做了一些什麼樣的努力？
饒戈平：這個磨合期是這樣，一國兩制的實施是需要一個逐步適應過程，基本法也需要一個逐步適應過程，這個過程當然也可以理解為需要一種磨合。這個需要做的工作恐怕是多方面的，但是在我看來一個最基礎的工作是要加深對基本法的學習、理解，要把握基本法的規定，特別是要把握基本法的立法原意。在這點上面基本法第158條、159條談到了基本法解釋和修改的問題，特別是158條講到基本法的解釋問題，因為法律的實施首先是要對法律有一個正確的理解，如果做一種不正確的理解，甚至是一種曲解的話，就達不到正確實施的效果。
在回歸10年裏面涉及到對基本法的解釋問題，香港社會曾經出過幾次小小的爭論，在這方面按照158條的規定，基本法的解釋權屬於全國人大常務委員會，它有對於整部法律的解釋權，同時香港法院在審判過程中涉及到香港自治範圍內的基本法條款時，也授權他們來進行解釋。但如果這種香港法院的解釋涉及到中央的許可權，而這種解釋的結果也可能影響到一個最終判決的時候，需要由法院通過特區政府來向向全國人大常委會來申請解釋，這種解釋是權威性的，法院在判的時候對涉及到基本法這些條款解釋的時候，必須以全國人大常委會的解釋為准。
主持人：全國人大常委會對基本法有三次解釋，這三次解釋請您給我們回顧一下，有哪些比較有經典意義的解釋？
饒戈平：大致是這樣的，在回歸後不久就發生了一個居留權，就是涉及到香港居民內地子女進入香港的問題，法院在當時審理的時候認為凡是香港居民在內地子女都應該合法的成為香港居民，但這個問題後來經過詳細的瞭解，包括了很大一部分的香港居民，在沒有成為香港永久性居民之前，在內地所生的子女數目很大，大概有160萬人左右，香港的總人口大概只有600多萬，這些人如果說按照法院當時的判決，全部合法移民到香港的話，會增加香港社會發展的負擔，增加社會福利、社會保障方面的負擔，而這就影響了香港的穩定和發展。
顯然這一點就不僅僅是屬於香港自治範圍內的事務，而涉及到中央的許可權。所以在這種情況下由人大常委會做了第一次司法解釋：香港居民應該理解為是他們成為香港居民以後在內地生的子女，這個是可以合法的移民到香港來。至於說在這之前的，要按照有關的規定來執行。通過這個解釋，一個是平息了圍繞居留問題的一個社會爭論，同時也保證了內地人口到香港，避免了對香港經濟和社會的一種衝擊，這是第一次。
主持人：那麼第二次釋法是什麼情況呢？
第二次就是涉及到對於07年的行政長官的選舉，和08年的立法會選舉的問題，基本法有兩個附件，附件1和附件2，還有第3個附件，附件1是關於行政長官產生辦法的一個規定，附件2是關於立法會議員產生辦法的規定，這兩個附件分別講到在香港回歸10年，就是到07、08年的時候，關於行政長官的產生辦法，關於立法會議員的產生辦法如果需要修改的話，需要經過立法會議員，就是拿出一個修改提案的話，需要立法會議員三分之二人的通過，經過行政長官的批准同意，然後還要報到全國人大常委會來批准或者是備案。
所以到07、08年是按照以前的規定，按照附件1、附件2的規定產生，還是加以修改？這種情況下香港的一部分人士就認為，既然45條和68條規定了職權，07、08年我們就可以普選了，就是直接選舉行政長官和立法會議員，立法會議員全部用普選產生，這個事情香港社會有很多不同意見。
在這種情況下全國人大常委會進行第二次司法，首先講到行政長官的選舉辦法和立法會選舉辦法是屬於政治體制改革的問題，而政治體制改革的事務是屬於中央管轄的事務，而不是屬於香港自治範圍內的事務，然後再解釋07、08年是根據需要才來決定要不要修改，那麼鑒於當時香港社會07、08年是否能夠實行普選的問題有很大的社會爭論，達不成共識，而且基本法剛剛實施10周年，從當時情況來看也不能夠完全滿足符合香港實際情況和循序漸進原則，所以當時決定按照這種程式辦，就是當時能不能夠達成一種共識，需不需要修改，然後經過立法會議員三分之二以上的通過，經過行政長官的同意，結果後來香港政府設計了幾個政改方案，這個政改方案沒有得到立法會的通過，這樣就按照原先附件1和附件2的辦法繼續實施。
不管怎麼樣，這次司法確定兩個問題，一個是政治體制改革的問題中央有主導權；第二，07、08年如需修改，是根據實際情況定的，並不是07、08年就是普選的日期。而後來實踐證明在07、08年普選的問題上面香港社會達不成共識，這種情況下立法會也沒有通過那個政改方案，所以就按照原先的附件1和附件2的大法來繼續執行，這是第二次司法解釋。
主持人：第三次是什麼時候？
饒戈平：第三次司法解釋是2005年的春天，董建華提出辭職，按照基本法規定，特首辭職，或者缺位的時候，要通過政治選舉的辦法產生新的特首，那麼，新特首任期應該是一個新的五年，還是這個前任行政長官的剩餘日期，關於這一點，香港社會對基本法的理解很不一樣，有各種爭論，如果這個爭論發展下去的話，就很可能影響到新的行政長官選舉，因為當時選舉委員會的任期是有時間限制的，所以在這種情況下，需要對這個繼任長官的任期問題再明確的解釋，這種解釋責無旁貸是全國人大常委會的職責，他有這個權利。
全國人大常委會根據當時立法的原意，根據基本法的一些條文認為，這個新產生的行政長官，是對於前一任行政長官一種繼續，是完成他所沒有完成的任期。而且一屆選舉委員會所產生的行政長官只能是在這個選舉委員會的年限範圍之內，不能超出前期委員會存在的年限，比如說2000年到2005年這個選舉委員會，他們選舉產生的行政長官，只能帶領五年，他不可能去推選出一個從2006年開始任期，這也是一個依據。所以根據這樣兩個方面，人大常委的解釋認為，新產生的行政長官是對前任長官任期的一種繼續，屬於剩餘任期，因此他的任期不應該是一個新的五年，而是兩年，因為董建華已任三年了，這樣就平息了當時圍繞繼任行政長官的任期年限問題的爭論，保證了繼任行政長官選舉的正常進行，也就達到了促進社會穩定的效果。
這三次解釋使香港民眾瞭解了這麼幾個問題，一個是誰有權釋法，全國人大常委會對基本法解釋權的地位和權利這一點明確了。因為在香港是實行普通法，他們的法律不是由立法者來解釋，而是由法院來解釋。所以在他們看來法院的解釋，包括對基本法解釋，那就是最高的解釋。但是基本法是我們中國國家最高權利機關之間的，而我們基本屬於大陸法，在大陸法，或者在中國這種法制體系，我們是由立法者來解釋的，所以通過這三次試法，確立了基本法早已規定的人大常委會的解釋權，這是一個很重要的。對於這一點香港的民眾也好，法院也好，都已經不成異議了。 第二點，就是平息了對基本法解釋的一種社會爭論和一種不動盪因素，平息了這些爭論，達到了促進香港社會穩定的效果。第三個就是保證了對基本法的正確理解和實施，所以我想這三次釋法還是很必要的，成功的和有益的。
對於人大常委會講，他們釋法的經驗，更加制度化，規範化，這也是現在他們正在做的工作，這個基本法上已經有一些原則性的規定，具體操作的時候，他們還在進一步的細化。所以在我看，這三次釋法是非常必要的，是成功的，達到了一個對基本法正確的理解和實施的效果。
主持人：那還有一個問題，說到了香港的話，我們就會想到我們另外一塊土地——台灣，那基本法“一國兩制”在香港的實施，對於台灣的回歸你覺得有一些什麼可借鑒的經驗？
饒戈平：好，嚴格講“一國兩制”最早的提出，是解決台灣問題，1978年以後我們實行改革開放政策，同時把祖國統一的任務作為三大任務之一提出來，過去我們是解放台灣，所謂解放台灣，很容易理解就是通過武力的方式來實行統一，但是後來看到，武力統一的方式代價太大，都是同胞，都是自己的土地，這樣的方式不適合新的形勢，所以我們確定了和平統一方針。那麼和平統一是講統一的方式，那麼統一以後，它要怎麼治理呢？這時候領導人就談到了，可以在一個國家之內，在少數地區實行不同於國家主體的制度，允許他們保留原來的制度，允許他們高度自治。所以這個設想最早是針對台灣問題提出來的。但是因為台灣問題解決非常複雜，而香港的回歸在先，所以最新的實施是在香港。
香港回歸十年，基本法在香港實施的十年，確立了一個很好的範例，就是說在一個國家之內，在維護國家主權和領土完整的前提下，不同地區可以實行不同的制度，特別是對有歷史原因形成的台灣問題、香港問題、澳門問題，可以讓這些回歸以後的領土來實行不同於內地的制度，實行高度自治，這裏面就是有兩個最基本的目標。一個維護國家主權，維護國家領土完整，保證中國的統一。同時要保持回歸領土的繁榮問題，那就通過維持原先的制度，那是高度自治，這一點香港回歸十年，“一國兩制”實施是很成功的，現在已經成為中國領土不可分割的一部分，成為中國大家庭一個緊密的部分而且香港通過和內地的交往，獲得了極大的經濟發展的空間和資源，而且通過中央政府參與大量的國際活動，同時與北京保持國際活動的能力，所以對香港社會穩定，經濟繁榮“一國兩制”起到一種保障的作用，而基本法提供法律上的保證。
這些在我看來，為台灣以後回歸提供了一個很好的範本。我們並不要改變台灣現存的生活方式和社會制度，當地的民眾可以自己管理自己，只要能夠共同維護中國，一個中國原則，維護中國的主權和領土完整，那麼他在當地的治理方式可以由台灣民眾按照確定的法律來實行自治。 在這個上面，我們的設計師，鄧小平先生和其他一些領導人都談到，對台灣問題的“一國兩制”的實施，可以比香港、奧運更加的寬泛和包容，條件更好，也就是說可以保留自己的軍隊，大陸不派一兵一卒到台灣去，香港因為以前是英國人在實行防務，這個和中國主權是不相容的，所以必須大陸派軍隊到香港去。那麼到現在台灣有軍隊，大陸可以不派軍隊去，所以到那個時候，台灣的“一國兩制”這種高度自治的程度，恐怕比香港還要更高，更寬鬆。 這個“一國兩制”香港的實施，表明了中國領導人是講承諾，講信用的，而且表明了兩制的實施在內地和香港是相得益彰，這對台灣應該是有啟示作用的。
國際社會對於“一國兩制”香港的實施，給予了很高的評價，那麼香港並沒有因為回歸就變成了中國一個社會體制的一部分，限制了香港經濟發展，香港現在還仍然是世界上最具有活力的經濟區，他的排位還在逐年的提升。 這些我想都對台灣是很大的一種啟示，當然台灣的問題和香港問題又不完全一樣，會更加複雜，還有很多國際因素，另外台灣曾經被隔岸歸日本，另外又被在國民黨統治了幾十年，此後台灣政黨輪替，這些因為李登輝和陳水扁的執政，“去中國化”在台灣佔有很大的勢力，而且還有一部分鼓勵台灣對立的勢力存在，這個就增加了兩岸統一的阻力，所以“一國兩制”以後在台灣如何實施，這個問題根據台灣的情況要做進一步的研究。但總的這個原則我認為是非常正確的，原則上是適用的。
主持人：好，非常感謝饒教授今天做客，也非常感謝各位網友的關注。（來源：新浪嘉賓訪談） |
