中評社香港7月25日電／新一期《學習時報》發表文章說，對於目前中央與地方機構設置中的職責同構和機構複製問題，應當遵循這樣一些原則加以調整。中央與地方的事務是不同的，是有差異的，職責要異構，中央管理和負責的事務，地方盡可能不參與，地方應當負責和管理的事務，中央不包攬，再據不同的管理和事務設置機構：即在可能的情況下對政府職能做縱向上的分解；按照最節約成本和提高效率的原則，設立中央與地方各自的機構，中央與地方進行分工，能提高處理事務的效率；中國國土面積較大，各地情況不一，各地需要根據自己的特點設置機構，因此，要有區域機構差別設置原則(如農業縣與幾乎沒有農村的城市行政機構的設置是大不一樣的)；在地方政府機構設置上，要考慮地方事務、職責和機構的完整性，不能中央條條下延，肢解地方政府；設置政府要一級政府，有一級稅源和財政，不能設置政府卻沒有稅源來源，或者財政不完整；而政權的行政、執法和司法機構，非財政供給不設，不能設機構但財政不給夠經費，用自收自支和收支兩條線等方式來解決經費，設置機構和安排人員。
一、調整中央和地方的機構設置
中國機構調整和改革中，首先需要解決的是中央和地方機構上下一樣粗的問題。地方可以根據自己的需要，除了一些必要的如財政局、公安局等等機構外，其他一些機構可以按照地方的需要來設置。政府組織法以及中央的有關機構不強行要求地方按照條條進行設置；省，或者市縣可以對中央的一些機構進行合併設置，中央和省級有關機構不以不進行撥款，或者對其業務考察考核不通過等進行幹預。
概括地說，就是中央管理的事務、機構由中央管理，經費垂直供給，業務條條領導，人事縱向任命，機構歸屬中央；地方事務，由地方管理，經費屬地供給，有一些業務條條指導，人事橫向任命，機構歸屬地方。具體而言，應當對目前的機構設置進行如下調整。國防武裝力量，由中央管理，武裝部為國防部派出機構，地方政權不允許有武裝力量存在，所有的武裝力量經費由中央保障，不能以軍地共建為由，讓地方出資；外交由中央管理，如簽證，由中央管理，在地方設置中央的辦事機構；檢察院和法院，可以考慮經費和人事直屬中央管理；監獄地方管理；武裝、黃金、國家森林等員警由中央管理，刑事、社區、戶籍、交通、消防等員警地方管理；國家安全由中央管理，人事、編制、經費都由中央負責；區域治安，由地方負責，公安局是地方政府的一個職能部門；社會保障逐步改由中央管理，中央先派出監督人員，逐步將其機構為中央派出機構；教育、衛生等機構為地方機構；交通按照網路等級分層次管理，但是，養路費、各地設卡收費從長遠看一定要取消；銀行、保險、證券等監管機構合併，金融監管，由中央管理，各地金融監管為中央派出機構；中央所屬企業的國有資產由中央管理；而環保、土地、質監、工商等，作為地方事務，不應當中央垂直管理。
需要強調的是，應由中央管理的國防、外交、安全、武裝員警、經濟穩定（包括貨幣、金融監管），海關及關稅、社保、全國性交通，必須中央直接管理，中央經費，中央任命，中央機構，中央派出，中央領導業務，與地方在經費、人事、機構歸屬、業務等方面一點關係也沒有。相反，如果地方人大發揮制約作用，法制到位，新聞監督發揮作用，社會組織能制衡，公民通過訴訟對政府行為有所制約的，通過這些方式能解決問題的，不要事無巨細，都由中央來管理，因此，環保、工商、質監、食品醫藥監督、土地等，不應當由中央條條來管理，而是應當下放給市縣政府。在整個中央與地方的機構設置中，中央管理的事務，如各地的中央管理的社保（今後逐步劃歸中央）、中央國有企業、徵兵復員、安全等事務，應當形成中央派出機制，用中央設立的派出機構來進行管理；有的事務，如稅收徵收，中央與地方相互委託代理機制，地方的稅可以委託中央稅務機構徵收；而對地方領導的政績，要形成地方政府橫向（人民群眾和人大）與縱向考核相結合的機制和橫向與縱向制衡相結合的機制；對於地方領導的制約和監督，要形成市場監督與檢察、反貪污之間的制約機制，包括地方所屬的人大與中央所屬的檢察、法院等制約機制。
二、處理機構設置中的條塊關係
明確劃分中央政府和地方政府基本職能定位以後，如何形成確保中央和地方政府職能實現和功能發揮，需要研究和探索具體的實現形式和組織載體。條塊架構實質上是實現領導和監督的權力體系，既是保障中央實現宏觀調控的重要實現形式，也是保障和規範地方政府權力運行的重要制度。目前我國的基本格局是雙軌雙重的垂直管理體系。所謂雙軌，一軌是中央政府——省（市、自治區）政府——市（地、盟、州）政府——縣（旗）政府——鄉鎮政府的條線垂直管理，中央領導地方各級政府，地方各級政府依次向中央政府負責；另一軌是中央專業管理部門——省（市、自治區）專業管理部門——市（地、盟、州）專業管理部門——縣（旗、市）專業管理部門——鄉鎮部分專業管理部門派出機構的專業部門縱向垂直條線管理，中央專業管理部門是一級法人主管機構，省以下各級都是其下屬延伸機構，接受中央專業管理部門領導，直接對中央專業管理部門負責。雙重就是不僅是地方各級政府要直接接受中央政府的領導，而且地方各級政府的職能部門接受中央政府職能部門的指導管理。
這種領導體制和組織管理體系的設計不無道理，它是針對我國單一制管制型國家特點的客觀選擇，其目的是增強中央對地方政府的調控力和影響力。但是由於中央乃至各級政府的職能定位不盡合理、傳統體制慣性依賴以及具體經濟利益關係界定不清，這種體制在實際運行中出現了諸多新情況和新矛盾，主要是中央條線管理與地方以塊管理的矛盾。儘管中央垂直管理、統一調控，但是面對地方政府在中央政府發展目標導向下，追求經濟利益最大化的動機行為，中央政府往往難以幹預，所屬垂直的專業管理部門也難以實現有效的監督。同時，所屬垂直專業管理部門儘管直屬中央，但體制、人員、原始資產大多是從原來地方政府所屬部門序列中劃轉過來的，甚至一些部門經常性預算都仍然是由地方財政補貼，甚至許多採取自收自支和收支兩條線體制，就自然影響了垂直部門管理的有效性，助長了地方諸侯經濟現象，以致整體管理出現了明顯的地方化傾向。可以說現有的管理出現了高強度與軟約束並存，高成本與低效率並存的矛盾。
如何解決條塊矛盾，目前有兩種思路，一種認為“削藩強本”，在既有中央政策的基本職能基礎上，加大中央經濟、財政的集中，強化中央調控權；另一種認為“虛君強基”，在保證中央政府履行政治、外交、軍事集中調控以外，加大對地方擴權，在這種思路下調整和理順中央垂直專業管理與地方管理的關係。兩者思路都可以找到合理的理論依據和現實支撐，但是這兩種思路都不適合中國體制特點和轉型發展的要求。條塊矛盾的焦點是利益關係，利益關係又集中在經濟發展中的權力。利益關係中有一個宏觀整體利益和微觀局部利益之分。
研究解決現有條塊矛盾，首先要按照中央、地方不同的功能定位，合理確定條塊的職能要求，條以監督為主，塊以執行為主。具體來說，中央專業直屬部門根據加強“經濟調節”的要求，工作範圍更主要地集中在事關經濟運行、產業發展等重大方針、政策、規章的制定、檢查等方面，保障一以貫之地有效落實，重點體現協調和調節功能。地方政府主要根據中央的方針、政策，結合自身特點和要求，創造條件、營造環境，以良好的公共服務和社會管理，促進和推動經濟社會發展。重點體現執行、服務和保障功能。其次要按權責利相統一的原則，重新劃分條與塊的不同利益歸屬，特別是對歸屬中央直接管理，履行中央宏觀調控、經濟調節的管理部門的人財物，必須割斷與地方財政的關係，由中央財政按部門預算直接負擔。關係調整中涉及對地方政府資產佔用或調用的，要通過有償使用或贖買的辦法，明確產權歸屬；涉及人員編制、經費的，要直接納入中央直屬部門的專項編制和部門專項預算，以明晰的人財物關係，保證中央直屬專業管理在授權管理中能客觀、公正、嚴格地履行職責。第三，按照科學化、法定化和高效化的要求，合理設置專業條線部門，規範專業部門下延設置。按照服務中央政府宏觀調控要求，在科學劃分具體調控監管職能的基礎上，合理設置專業條線部門以及設置的層級。主要集中在國民經濟運行、戰略資源管理、產業標準制定、金融機構管理以及行政行為監察等領域。下延設置的層級一般宜放在市（地、盟）層面以上，體現精幹高效原則。並根據經濟發展和市場發育程度，有的設置可以打破行政區域界線，實行跨區域設置或多區聯合設置。為了體現規範化要求，對中央直屬專業管理部門的設置，要加強立法，將下延設置、許可權範圍、人員編制以及具體功能納入法定約束軌道，規範設置，防止中央部門向地方侵權，也避免中央條線和地方政府權力交叉。 |
