建立兩岸軍事安全互信機制面臨的挑戰
（一）兩岸軍事安全互信機制具有特殊性
所謂軍事互信機制，就是藉由雙方或多方軍事交流的特殊安排，以增進理解，建立信任，減少猜忌，避免誤判，以及降低衝突的可能性，進而達到結束對峙狀態、簽署和平發展或戰略合作協議的目的。進一步觀之，所謂的互信機制，其理論的實質內涵就是賽局理論（Game Theory），也就是一種謀略學的運用，比如六韜三略等，雙方利用互動的過程，來建立互信，並尋求獲得對自身最有利的結果（互利）。(11)1973年赫爾辛基召開的歐安會籌備議程的預備會議上首次提出“軍事互信機制（Confidence Building Mechanism，CBM）”理念。1992年，歐安會各成員國達成“維也納文件”，標誌著軍事互信機制走向成熟。
國際上軍事互信機制的成功案例，多為國家或地區性組織間建立的區域性軍事互信機制，其內涵與“軍事互信機制”起源的初衷是基本一致的。而兩岸擬建立的軍事互信機制，基於歷史與現實的原因，與一般意義上的軍事互信機制相比具有其特殊性。(12)胡錦濤“12．31講話”中所言“探討建立兩岸軍事安全互信機制問題”，是在“一個中國”框架下、為解決歷史遺留問題、結束兩岸敵對狀態、達成和平協議而建立的一種特殊的軍事安全互信關係；是為了有利於兩岸協商談判、對彼此往來做出安排，為穩定台海局勢、減輕軍事安全顧慮而建立的一種特殊的軍事安全互信機制。它不是單純的兩岸軍事關係問題，而是兩岸關係和平發展制度化的重要內容。建立兩岸軍事安全互信機制，不僅要著眼具體的“軍事領域”“互信”問題，還要將覆蓋範圍擴大到更廣泛的“安全互信”範疇，甚至與“政治互信”一併探討。這是“軍事安全互信”在概念外延上有別於“軍事互信”的主要特徵之一。兩岸關係和平發展已使兩岸軍事關係上的對抗與衝突大為減弱，而近年來各種非傳統安全與複合型安全問題卻日漸突出。未來在兩岸軍事關係上如果要尋求新的、更長遠的發展，需突破原有單純軍事/戰爭問題範疇，以求獲得在更大範圍、更長時間段內的發展基礎與土壤。(13)可見，兩岸間的軍事互信，不能照搬國際間“單純軍事關係而不涉及政治議題，只是維持雙方軍事關係現狀”的軍事互信機制模式，因而在操作上複雜度更高。
（二）兩岸在機制建立的前提、目標等方面存在諸多差異
前提方面，大陸主張包括建立兩岸軍事互信在內的兩岸任何政治議題都應在“一個中國”原則下進行，“建立軍事互信是在一個中國原則基礎上的，是兩岸政治談判的結果，是兩岸關係進入和平發展階段的表現”(14)；馬英九當局主張堅持“兩岸對等”、“互不否認”的精神，“一旦談判，台灣的‘主體性’要獲得尊重”，不應有“一中前提”等附加條件，且“大陸要正視中華民國主權屹立不搖的事實、正視台灣繁榮進步的成績”，正視“國軍在第一線奮勇抗日”的歷史貢獻，“以堅強的國防戰力為後盾”，決不能“因談判而放任軍力衰退”，並將“向美國採購更多的武器來自我防衛”，同時，馬英九還多次要求“大陸必須先撤除瞄準台灣的飛彈”，“陸委會”稱這是“必須去除的最大障礙”，“國防部”也認為須堅持“放棄武力犯台”與“對台針對性部署要減少”兩大原則，“至少放棄武力對台是必須的”。(15)
目標方面，大陸希望藉由機制的建立使兩岸關係和平發展局面得以鞏固和深化，最終實現祖國和平統一；而台灣當局推動兩岸軍事互信“並非與大陸談統一”，其軍事動機是“預防戰爭、維護台海和平穩定”，政治目的則是實現台海和平制度化，“以保護台灣安全及維護兩岸和平、區域穩定和島內安定繁榮為目標”，希望藉此使“不武”制度化，從而鞏固“不統、不獨”之現狀。(16)此外，雖然兩岸目前在經濟、社會、文化各方面交流密切，但在軍事上仍是對峙狀態——台灣仍將大陸視為最大假想敵(17)，而大陸亦未放棄以武力解決台灣問題的可能性(18)。對大陸而言，軍事互信是未來兩岸政治統一的一個過渡性安排。如果沒有“一中”的政治互信，大陸不會有意願和台灣談軍事互信；對台灣而言，由於兩岸軍事實力差距的擴大，如果大陸不能夠向台灣展現其和平發展的善意，確保用和平方式來解決兩岸關係的政治承諾，要談軍事互信機制也會很難。(19)
（三）兩岸政治互信不足
“軍事是政治的延伸。建立政治互信是兩岸推動軍事互信的前提。如果沒有政治互信，兩岸的軍事互信就不容易推動下去”(20)，“軍事安全互信推動制度化合作之前，兩岸應有最起碼的政治互信”(21)。2008年國民黨重新執政後，在承認“九二共識”基礎上反對“台獨”，主張兩岸不是國際關係，兩岸有了共同的政治基礎。由此，兩岸“兩會”恢復協商談判，簽署19項協定，兩岸關係由高度對立的緊張狀態進入了和平發展新時期，出現了“大交流、大合作、大發展”的新局面。然而，兩岸固有的結構性矛盾並未解決，雙方在政治定位、一中內涵、和平協議、台灣的國際空間等重大問題上仍存在顯著分歧。“軍事是更為敏感的政治”。在兩岸政治互信仍然不足、彼此信賴感尚未完全建立的情況下，尋求解決軍事問題的難度更大。(22)馬英九團隊也認為，“協商軍事互信機制等高政治性議題，當在兩岸關係達到相當程度的互信後再行探討”，“台灣目前要專心解決經濟問題”，下一步重點是加強文化交流，最後才是軍事互信等議題，須按照“先經濟、再文化及政治、後軍事”的順序，“依‘穩健’、‘務實’、‘循序漸進’方式”，由低階到高階逐步推進。(23)
（四）馬英九當局態度由積極轉為保守
台“國防部”2013年公佈的《四年期國防總檢討》報告中，針對有關推動建立兩岸軍事互信機制議題，認為應採取較保守態度，秉持國家需要、民意支持與國會監督等原則，審慎推動，不宜冒進。時任“國防部副部長”楊念祖答覆媒體詢問該議題時表示，軍事互信機制是國際間常有的機制，但就兩岸目前關係而言，仍應先建立持續性的穩定發展，強化互信基礎。等雙方有政治互信後，才能建立軍事互信機制。此外，楊念祖還指出，該機制須符合兩項基本條件：“首先，雙方要向對方保證，尊重對方領土主權完整，沒有併吞或侵略對方領土主權的意圖與行動；其次，雙方面對可能會有軍事衝突或緊張的前提下，要建立彼此可以互動的管道或作為，消除或降低誤解、誤判而造成的緊張或衝突。”台“戰規司長”更指出，“從近期朝鮮半島局勢可瞭解，一個在聯合國監督下的停戰協議說撕毀就撕毀，提醒國軍在沒有足夠政治互信前，對兩岸軍事互信機制應采保守立場。”(24)此外，就馬英九而言，他不願接受大陸提出的政治要求，害怕此舉會引發劇烈反彈，因此極力回避“納入一個中國原則”、“對國家統一前途做出交代”等可能性；他還堅持“經濟依中、安全靠美”政策，認為“兩岸建立軍事互信議題目前為時尚早，美國繼續承諾對台軍售對台美關係非常重要”，因而不願接受大陸促其放棄對美軍購的要求。這些考慮既符合國民黨的一貫主張，也是馬為避免強推軍事互信引發反彈而不得不為之舉。正是基於此，馬當局上台後雖然採取了不少積極措施，但始終不敢邁出實質步伐。(25)
（五）島內現實政治的制約
基於島內現實政治的考量，台灣內部藍、綠之間難以達成共識，特別是民進黨的“反中”立場，使“台灣社會已形成一種‘反中’、‘恐共’的思想氛圍，只信‘飛彈瞄準台灣’，不信人類走向和平的大趨勢及大陸領導人對兩岸和平發展大局的熱切”。因此，民進黨“推動的本土意識形態，正成為兩岸軍事交流、發展軍事互信機制的障礙”。(26)蘇貞昌甚至曾公開表示，民進黨一旦執政，將追求融入美國“亞太再平衡”政策。民進黨將包括建立兩岸軍事安全互信機制在內的諸多舉措視為大陸的“統戰手段”。作為擁有四成左右民意支持度的民進黨，其在此議題上的杯葛，對馬英九當局構成較大壓力，使執政當局在該議題上不得不小心翼翼，不敢邁出大步。(27)
（六）以美國為主的國際因素的影響
美國官員坎貝爾曾表示，“與台灣保持強有力的、多方面的非正式關係，以及對保障台海和平穩定的承諾，是美國轉身亞洲的重要組成部分”。因此，在美國推行的“亞太再平衡”戰略中，台灣仍被視作抑制中國大陸的棋子。國民黨籍民意代表多次公開表示，在他們訪美期間，美國一直很關切釣魚島議題，“非常擔憂兩岸會在南海問題上聯手”、“不希望兩岸聯手處理釣魚島與南海問題”。而日本作為美國在亞太地區的打手，擔心兩岸建立軍事安全互信機制將導致兩岸軍事聯手，對其利益產生威脅，因而也與美國持同樣立場。另一方面，美國官員也曾表示“樂見兩岸政治談判”，“支持兩岸信心建立措施”，認為有助於兩岸關係緩和與穩定，符合美方利益，美國無意扮演任何角色，甚至“只要台灣民意支持就不成問題，台灣選擇統一或維持現狀，美國不會有太多意見”。上述觀點或有幾分真實性，但問題是美國慣用兩面手法與雙重標準，從蘇貞昌訪美過程與民進黨對吳伯雄訪問北京言行的強烈抨擊來看，美國極可能是表面支持兩岸建立軍事互信機制，實則在幕後利用民進黨平衡台灣民意走向。(28)綜上，軍事安全互信機制儘管是兩岸內部事務，但仍牽涉到周邊國家特別是美國的戰略利益，美、日等國插手其中，大大增加了該問題的複雜性。
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