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| 中國應加強國防力量建設，增強捍衛海洋權益的實力。 |
中評社╱題：“兩岸海洋戰略合作與主權維護：爭端法律解決機制的視角” 作者：嚴峻（北京），本刊特約撰述
現今海洋爭端儘管背後實質上是各國政治與經濟利益的博弈，但就爭端本身而言，是一種法律爭端。無論是海洋島嶼歸屬爭端還是海域劃界爭端，都是國際法意義上的爭端－－南海及東海爭端中各聲索國無不宣稱自己的主張“符合國際法規定”，只不過對於何謂“符合規定”解讀不同。依據現行國際法原則，解決爭端的主要方式可以是國家自衛權基礎上的軍事武力方式，可以是政治外交方式，也可以是法律方式（包括國際仲裁和國際司法）。中國目前主張以政治外交方式解決海洋爭端，採取不進入爭端法律解決機制的立場是正確而明智的，但這並不意味著中國放棄了對爭端法律解決機制複雜性（包括風險與收益）做進一步思考。本文嘗試探討海峽兩岸在未來中國參與海洋爭端法律解決機制中的合作問題，誠然，這是一個長期被忽視－－有意抑或無奈－－但又越來越值得探討的問題。
“法律戰”是中國面對海洋爭端的一大挑戰
什麼是中國在南海及東海爭端中未來面臨的嚴峻挑戰？－－法律戰！即海洋爭端相對國以國際仲裁或國際司法機制為武器，向中國海洋權益發起的挑戰。這種挑戰過去曾不斷被提及，但真正成為現實是2013年1月22日，菲律賓依《聯合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）第15部分第2節第287條及附件7的規定，針對中國將南海爭端交付強制仲裁程式；今年3月30日，菲方又向國際仲裁法庭正式提交訴狀。從這個意義講，法律戰已經是現實而非未來的挑戰。當然，中國政府不會被菲律賓牽著鼻子走，陷入法律戰的泥潭中。因為中國政府認為菲方提出的仲裁事項事實上是中菲兩國在南海的海域劃界問題，這必然涉及相關島礁主權歸屬爭議，而領土主權問題不是《公約》解釋和適用的問題，況且中國在2006年8月已經聲明，依《公約》第298條規定，將涉及島嶼主權歸屬及海域劃界等爭端排除在包括仲裁在內的爭端強制解決程式之外，因而“中國拒絕菲方提出的仲裁有充分的國際法依據”。當然中國也面臨一些不利局面，因為《1982年聯合國海洋法公約評注》認為：只要一個國家批准或者表示接受《公約》的約束，即已表明其也同意第15部分第2節的程式適用於其作為當事一方的爭端，將此爭端提交這種程式無需爭端當事方之間新的協議，因此任何一方都可以將爭端提交相關法庭而無需另一方同意；而且，即使爭端一方不參與仲裁程式（不提交答辯狀和不出庭辯護），依《公約》附件7之規定，也不影響仲裁庭的成立、仲裁程式的推進乃至最後仲裁裁決的做出。目前越南也考慮效仿菲律賓針對中國提起仲裁，果真如此，南海局面將進一步複雜化。
在東海爭端上，自2012年日本政府“購買”釣魚島，實行所謂“國有化”以來，中日兩國有關釣魚島及其附屬島嶼的主權爭議再度激化。中國政府宣佈釣魚島領海基線、海警船巡航釣魚島附近海域並逐步常態化、公佈“東海防空識別區”等，對中國來說是主權行使的應有之義，或者是“補課”而已，但在美國、日本等國看來則是對東亞既有安全秩序的“挑釁”。繼美國系列高官聲稱釣魚島在“美日安保”協防範圍內後，奧巴馬總統今年4月做出類似表態，成為在這一問題上做該正式表示的第一位美國總統。當然，美國同時一再聲稱，這只是美國過去立場的延續，“亞太再平衡”絕非針對中國。應該說，因東海爭端而發生軍事衝突是各國所不樂見，但擦槍走火則不能完全排除，“真正的危險在於較低層次的誤判，在於事件處理方面的有限經驗”。在政治解決方式長期難有結果的情況下，一些日本學者和前政府官員認為法律手段是避免軍事衝突的可行辦法，表示“如果中國認為中日存在島嶼主權爭端，並且認為中國對相關島嶼擁有主權具有充分國際法根據，就應該向日本提起法律解決程式，日本依據加入相關國際公約的規定，將會應訴並接受裁決結果”。日本政府現在仍堅持所謂“尖閣列嶼不存在主權爭議”的立場，因此不會主動進入爭端法律解決機制，但倘若未來日本政府在釣魚島問題上態度轉變，宣稱“日本雖然實際佔有該島，但仍願意承認該島存在領土爭議並將其提交國際仲裁或國際司法解決，請中國應訴”，那麼，屆時是否應訴將是中國政府面臨的一個重大問題：中國政府當然仍可以以對《公約》第298條做出過保留為由而拒絕應訴，但對該條款保留的隨時可撤銷性（《公約》第298條第2款規定，做出保留聲明的締約國，“可以隨時撤回聲明，或同意將該聲明所排除的爭端提交本公約規定的任何程式”）將給中國在國際輿論上造成相當的壓力。事實上，國外一些學者和政治人物已經提出日本政府應該主動運用法律手段解決東海爭端。孔傑榮（Jerome A. Cohen）2013年8月在《大西洋》月刊網站撰文，鼓動日本政府將釣魚島爭端提交國際法庭，“可以讓海牙而非東海成為中日和平鬥爭的主要場所”。在最近的第13屆香格里拉對話會上，新加坡巡迴大使許通美建議日本政府效仿菲律賓將釣魚島問題上訴國際法院。可以說，中日東海法律戰今後未必一定不會出現，誠如是，對中國而言將是一場嚴峻考驗；但從另一面看，有學者觀點認為日本也沒有勝算把握，法律戰的結果也有可能使日本自1894年竊取釣魚島以來第一次被迫退出該島，至少使中日專屬經濟區和大陸架界線“一定不會位於目前日本所主張的中間線位置”。
兩岸在未來海洋爭端法律解決機制中合作之必要性探討
“文明的進步可以被看作是從武力到外交、從外交到法律的運動”，這句話似乎成了現在國際上觀察爭端處理方式是否趨向“文明”的標準。然而，國際法雖然自二戰結束後有不斷強化之勢，但本質上仍是弱法，況且其公正性仍有待進一步驗證，所以不應對爭端法律解決機制過於迷信。中國政府主張海洋爭端國之間應進行友好協商，堅持不進入國際仲裁或司法程式的立場，也反映了中國人厭訴與“和為貴”的文化傳統。當然中國政府也一直強調尊重與遵守國際法，“中國維護國際法和國際關係基本準則的決心和意志堅定不移”。爭端法律解決機制無疑是當今國際法規範的重要組成部分，這一規範又是現行國際體系的重要組織部分。中國是現行國際體系的參與者與受益者，“中國這30年的高速發展正是以這種‘相對穩定’的國際環境為基本國際條件的。”中國政府強調爭端的政治解決方式，但並未表示今後永遠都不會進入法律解決機制，因此學界做有關學術性前瞻探討有其必要，由於台灣從歷史、地理上與南海及東海爭端密切相關，兩岸學界不妨大膽探索今後中國參與該機制時海峽兩岸在此一問題上的合作。
那麼，這種兩岸合作有必要嗎？應該說，有無必要，完全看希望解決什麼問題、達到什麼目標。如果說未來某個時間點，中國選擇進入解決南海或東海爭端的國際仲裁或國際司法程式，中國在這些“國際官司”中獲勝（即中國的主張全部或大部分得到國際仲裁或國際司法裁決的認可）是目標，那麼，為達成此一目標，兩岸的合作顯然有其必要性。為何得出這個結論？下面本文從國際法角度進行分析：
先從有關程式法方面入手：依據《公約》及相關國際法，進入領土和海域劃界爭端法律解決程式的主體須具備“國家”屬性（statehood）。中華人民共和國是聯合國及相關海洋聲索國承認的國家，“中華民國”不是，所以“兩岸有必要合作嗎”這一問題在很大程度上成了“大陸方面單獨應對法律程式即可，有必要與台灣方面合作嗎”的問題。也就是說，這是中國中央政府的事，有必要獲得中國的一個組成部分（台灣）當局的支持嗎？的確，加入台灣問題可能會使海洋問題複雜化，但台灣與中國的其他組成部分畢竟有很大不同——下面再從實體法角度試析兩岸在海洋爭端法律解決機制中合作的必要性。
就南海爭端而言，現在中華人民共和國政府面對的最主要的法理挑戰就是“九段線”的解釋問題。馬尼拉對北京提起國際仲裁的主訴求也是要求裁決中國在南海劃的“九段線”違反《公約》，因此是不合法的。而《中華人民共和國領海及毗連區法》第2條規定東、中、西、南沙群島屬於中國，《中華人民共和國專屬經濟區和大陸架法》第14條規定：“本法的規定不影響中華人民共和國享有的歷史性權利”，這一“歷史性權利”的具體表徵就是在地圖上劃出南海9條斷續線（中國擁有線內的權利），“沒有九段線，就不能設想我們在南海主張依據是什麼”。那麼，為什麼在南海某經緯度劃一條線在另一經緯度又劃另一條線的問題，即“九段線”由來問題是關鍵性問題。這一問題答案主要來源乃至唯一來源是：1947年中華民國政府內政部方域司繪製、國防部測量局代印的《南海諸島位置圖》上的11條斷續線（中華人民共和國政府去掉北部灣2條斷續線，對其他斷續線的位置與長度也略作調整）。也就是說，昔日的“十一段線”的性質在很大程式上決定了今日“九段線”的性質。但“十一段線”是什麼線？是國界線？是領海基線？還是其他國際法意義上的線？民國政府1948年公佈《中華民國行政區域圖》時並未解釋，1949年至今的台灣當局也未闡述。然而，台北握有當年民國政府劃線的各種原始資料，這些資料有些已經公開，有些尚未公開。那些尚未公開的資料中也許就有當年中國政府對劃線的定性——現在北京一直未明確“九段線”性質、未明確“歷史性權利”的具體內容，除了其他相關因素考慮外，民國史料的未確定性可能也是其中重要一環。可以設想，未來若北京代表中國與相關聲索國在爭端法律解決機制中闡述自己觀點時，台北積極合作（或兩岸人員共組訴訟團），給予強有力的史料支持，那有利於中國勝訴；但倘若台北拋出否定北京主張的史料，那將造成嚴重衝擊。近來支持菲律賓訴中國的美國在爭端法律解決機制問題上高調頻頻，一方面要求中國政府對“九段線”性質做出說明，一方面鼓動台灣方面就南海斷續線進行闡述，其心可議。
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