美中軍力的消長變化,將會成為影響亞太國家每日決策的重要變數,美國能否繼續保持軍力優勢,將會牽動亞太國家的政局演變和外交決策方向。因此,歐巴馬總統的亞太政策強調,美國結合日本、南韓、澳洲、印度,以及部份亞太國家,積極展開新軍事安全合作計劃(尤其是美日軍事同盟擴大合作質量,包括重新修訂《日美防衛合作指針》、明確美日安保條約適用釣魚台等)。 美國並且與日本、南韓、菲律賓、印尼、澳洲、印度等國建構一個強大的盟邦網絡。以往美國與日本、南韓、澳洲、泰國、菲律賓的“軸輻”(hub and spoke)聯盟模式將逐漸式微,被一個更為廣泛、複雜且分散的關係網絡所取代。具體來說,美國在亞太軍事基地的部署,係以關島核心,以日本、南韓與澳洲為前進基地,加強與菲律賓、新加坡、馬來西亞、泰國及印度之軍事交流與互動。在區域軍事合作方面,以維護區域安全而形成“美、日加一”的合作框架,即“美、日、韓”、“美、日、澳”及“美、日、印”等次區域(Sub-regional)的軍事同盟,尤其美國在“空海整體作戰”的發展概念下,持續維持美軍太平洋司令部的兵力部署規模,而不受國防預算及兵力縮減的影響,以宣示美軍在維繫亞太地區安全的決心、力度與承諾,並以基地群模式的軍事戰略部署與周邊國家強化軍事同盟關係,大大強化其在亞太軍事戰略佈局上對中國的多層包圍網絡。
佈勢分析
隨著國際戰略格局的演變,美國的南海政策數十年來經歷了多個發展階段,從最初的不介入,發展為有限介入,再發展為目前的積極介入。尤其是面對中國與菲律賓、越南等國圍繞南海權益展開的新一輪激烈博弈,美國日漸偏離其最初的中立立場,以多種手段加大對南海爭端的干預力度,以實現其重返亞太、制衡中國的戰略目標。
首先,加強與菲律賓、越南等國的安全合作,以嚇阻中國使用武力單方面改變現狀。美國採取實際行動,深化與菲律賓、越南等國的安全合作,提高其應對中國的軍事能力。
其次,支持域外大國介入南海爭端。鑒於南海在亞太地緣政治中所具有的戰略價值,加之南海航道對於亞太乃至全球貿易運輸的重要性,維持和保障在南海海域的航行自由無疑符合周邊所有國家的利益。美國屢指責中國在南海妨礙航行和飛越自由,並積極拉攏日本、澳大利亞等大國介入南海爭端,以共同抗衡中國的海洋擴張。與美國的戰略相呼應,日本、澳大利亞和印度等國開始日益積極地介入南海事務。例如,原本鮮少對南海問題公開表態的澳大利亞,近年來卻緊跟美國的政策步調,頻頻插手南海事務。2011年6月,澳菲兩國在坎培拉舉行部長級會談,雙方專門就南海問題進行了探討,並在聯合聲明中聲稱支持菲律賓的立場,要求遵照《聯合國海洋法公約》和平解決領土爭端。2011年7月9日,正當南海緊張氣氛不斷升高之際,澳大利亞海軍會同美日海軍在汶萊附近海域舉行了軍事演習,這是三國首次在南海舉行聯合軍演。
第三,美國希望東盟能夠在南海問題上形成一致立場,反對以雙邊談判的形式協商解決南海爭端。首先是試圖聯合所有與中國存在主權爭議的東盟國家形成統一戰線,以東盟作為一個整體,在東盟+中國(10+1)的框架下展開多邊談判,增強其與中國討價還價的資本。而且,美國希望聯合日本、澳大利亞和印度(即所謂的亞洲安全菱形與鑽石聯盟)等國家共同介入,向中國施加壓力,以迫使中國接受以多邊談判的方式協商解決南海爭端。實質就是要將南海爭議多邊化,而使美國有更多的機會對有關國家施加影響,干預南海問題的解決。
另外,鑒於東盟各國在南海問題上利益各異,與中國的關係也親疏有別,美國還綜合利用安全、軍事、經濟、外交等多種手段,對部分在南海問題上持理性溫和立場的東盟國家展開攻勢。例如,通過跨太平洋戰略經濟夥伴關係談判來拉攏汶萊、馬來西亞和新加坡等國,以此弱化中國對東盟的地緣經濟影響力。通過支持緬甸民主化,美國與緬甸關係取得歷史性的突破,使得中緬關係遭到削弱。通過對寮國和柬埔寨等國提供經濟援助,進而離間其與中國的傳統友好關係。對於印尼這個在東盟中影響舉足輕重的大國,歐巴馬政府於 2010年7月恢復了與印尼特種部隊中斷了12年的軍事合作,並簽署《美國-印尼防務框架協議》,為此後兩國加強在軍事訓練、國防採購和海洋安全方面的合作奠定了基礎。2010年11月,歐巴馬首訪印尼,兩國簽署夥伴關係協定,決定在貿易、能源、國家安全等領域展開合作,構建全方位的夥伴關係。2011年11月,美國與除中國之外的所有對南海提出主權要求的東盟四國舉行了海上聯合軍事演習。2013年8月,國防部長哈格爾(Chuck Hagel)在出席第二屆東盟防長擴大會議時宣佈,美國將加強對東南亞國家的軍事援助和軍事培訓力度,預算額度為9000萬美元。美國加緊向東南亞地區進行武器銷售和技術轉讓,2012年5月,美國與印尼在印尼東爪哇省附近海域舉行聯合軍事演習,旨在增進雙邊軍事合作和提高防禦戰術水準。
不過,並非所有東盟國家都因此向美國靠攏。2012年擔任東盟輪值主席國的柬埔寨,阻擋東盟外長會議就南海問題發表聯合聲明,也在當年東盟高峰會上,將南海議題排除在議程外,遭到菲律賓抗議。2015年5月,在緬甸舉行的東盟高峰會,也沒有接受菲律賓和越南的提議,將譴責中國的文字納入峰會宣言中。
整體歸納起來,美中在南海地區的戰略佈勢對應,主要有以下五個焦點:
1、美國落實執行亞太再平衡策略的一部分;
2、中國崛起會對美國在南海的家利益所造成威脅與挑戰;
3、美國加強對區域內盟邦和夥伴國家所作政治與安全承諾,以免在中國崛起的壓力下,導致對美國產生疑慮與信任危機;
4、中國在南海採取強勢作為所造成區域緊張情勢與升高衝突風險,美國須防範中國達成改變南海現狀的目標,進而控制南海;
5、雙方競逐在南海地區的軍事優勢與政治外交主導地位。
爭勢分析
中國為反制美國戰略轉向或再平衡措施,也積極強化自身的能力與建構關係。在中國的認知及理解中,美國再平衡亞洲是為遏制中國的崛起,是對中國的直接挑戰,中國必須在戰略計畫、軍力發展,以及周邊關係建構上有所調整。
首先,海上交通線安全對中國的能源運輸和經濟發展扮演著舉足輕重的角色,南海不僅意味著能源和貿易生命線,更是從大陸國家走向海洋強國的必經之途。海洋通道與海上交通線的掌控成為中國軍事戰略的重要課題,維護海上交通線與海洋安全,也成為解放軍的新任務,特別是維護南海交通線安全,以及克服所謂麻六甲困境(Malacca dilemma)。中國在南海島礁填海造島並積極佈置軍事基礎設施,即是建立海上前進基地,創造在南海的戰略樞紐點,掌控印度洋到南海的海上通道--麻六甲海峽。尤其當中國的“反介入/區域拒止”能力普遍增強時,可會改變區域平衡的軍事態勢,形成美國在西太平洋及南海地區的安全挑戰,影響美國防衛此地區安全的承諾。
近年來,由於中國快速地在其佔有的南沙島礁擴大填海造島。在其佔有的8座島礁中有7座已填海造地,從2013年12月到2015年6月底止,已造出2,900英畝土地。中國大規模填海造島的陸地,比其他聲稱擁有主權國家40年來的造陸總面積大出17倍,佔南沙群島所有新生地的將近95%。此一情況,引起美國 高度不滿並派遣美軍P8-A反潛偵察機至永暑礁等三個島礁進行抵近偵查,美國國防部長卡特表示,美國不會接受中國這些人造島礁擁有主權的立場,並會不斷派飛機和艦船依照國際法前往該海域行使自由航行的權利。
|