美國居間施壓與台灣自我限縮
美國究竟有否在南海議題施壓企圖影響台灣？按照馬英九在仲裁結果公佈後兩天的說法：“美方沒有施壓不要提〔南海主權〕，但有問十一段線什麼意思，大家有交換意見但美方沒有要我們不准提”。如果不是馬英九礙難透露詳情，那就極有可能是馬政府高層之間的認知存在差距，甚或國安團隊缺乏因應南海仲裁的具體指導，問題其實更為嚴重。關鍵原因在於，南海仲裁全程，台灣國安和外交官員私下多示意“美國施壓，不希望兩岸在南海議題合作”；美國希望台灣“少做即是多助”、公開南海史料檔案、澄清十一段線定義、甚至主動放棄U形線或南海主權的說法，也在與馬政府國安團隊有接觸的台灣智庫中流傳，台灣大選前後蔡英文和民進黨秘書長吳釗燮訪美時，媒體亦有相關報導。
幾項公開直接事實證明美方確曾就南海仲裁對台施壓。馬英九原計畫於2015年12月12日登太平島主持碼頭及燈塔竣工典禮並宣示主權，消息傳出後受到美方高度關切與壓力。媒體報導消息人士透露，美國在台協會（AIT）台北辦事處長梅健華（Kin W. Moy）多次會見台灣國安高層，傳達美方要求在南海議題“不得妄動”。太平島的典禮或因此改由內政部長代行，美國也在12月16日宣佈總額18.3億美元的對台軍售。稍後，美國歐巴馬總統前國安會亞洲事務主任麥艾文（Evan Mederios）在卸任半年後來台接受馬英九贈勳，他在2015年12月17日台北演講時，卻公開批評馬英九計畫前往太平島宣揚《南海和平倡議》是在錯誤時間送出錯誤訊息，同時質疑南海十一段線的意涵，也提醒台美雙方應在南海議題言行上都有共識。2016年1月，台北再次傳出馬英九將登太平島，梅健華隨即發表聲明直指這項行動“極無助益”（extremely unhelpful），措詞強硬勝過抨擊北京吹填造陸。馬英九登島前一天，美國國務院在例行記者會按備妥文稿表達對馬英九感到失望，指稱登太平島無助南海爭端和平解決，敦促台灣勿採取可能升高緊張的行動。
中美兩國在南海過招，台灣卻握有關鍵籌碼；美國視南海為最高核心利益，台灣橫豎只是大國博弈棋子卻仍須極力維護台美關係，雙方存在極大戰略反差。台灣處於國際現實的夾縫，迴旋空間本就欠缺；面對此情此景，馬政府仍陶醉在其他聲索國不屑一顧、卻為美國國務院公開讚揚的《南海和平倡議》空洞口號之中，未料任期末尾脫韁登島維權亟思有所作為時卻頻遭美方白眼。
台灣在南海仲裁過程立意平衡中美關係，戰略與政策選擇自我擠壓限縮，同時明顯忽略時不我待、失不復返的“時間”，其實是戰略思考極重要因素。2014年6月，馬政府曾舉辦南疆史料特展，但綜合而論著重對內宣教而非向國際積極發聲。馬政府最後半年任期無論親自或邀請國際傳媒登島，或透過國際法學會向仲裁庭遞送《法庭之友意見書》，重點都在證明太平島“是島、非礁”，歷史文檔在南海仲裁決戰時刻則鮮少運用。國安高層決策思考僵化保守，U形線意涵難做清晰有力解釋，強調歷史性水域又易予人以與北京隔海唱和的想像……；珍藏多年的官方歷史文檔在關鍵時刻形同廢紙，馬政府最終未能適時、適切、適擇部分重要有力證明南海主權歸屬的歷史文件遞送仲裁庭，或運用“適當方式”訴諸國際社會公評，枉費國民政府當年在戰亂中仍將中央第一檔案館重要文檔運送來台。如今南海仲裁裁決出爐而台灣權益重挫，主事諸君撫今追昔可曾愧憾？
太平島的前瞻有效經營管理與開發
台灣於1956年重新駐軍太平島，60年來累積經營的努力最終卻仍被仲裁庭判斷為不符法定島嶼地位。擱置諸如仲裁庭政治操弄、判決偏頗和島嶼認定條件嚴苛等議論，冷靜客觀檢視太平島現況，對照仲裁庭裁決書之舉證判斷，仍然有助發掘真正問題。
太平島是南沙唯一有淡水的最大天然島嶼，具備維持人類生存所需的一些條件；但是，其整體經營管理與開發必須與國際法、尤其是1982年《聯合國海洋法公約》關於主權或島嶼法定條件結合，才能具體有效強化“是島、非礁”的認定。事實上，台灣歷年關於太平島的經營管理與開發，若干程度上反映出國際關係、安全與戰略概念鏈結鬆散，尤其是國際法、國家安全、國防軍事之間的接榫不夠前瞻密實，對於太平島主權和島嶼法定條件的經營出現盲點。仲裁庭從歷史與相關研究報告舉證質疑，最終認定太平島是自然狀態下“無法維持人類長期居住，亦無本身經濟生活”的海洋地物，不符島嶼條件，不能主張200海浬專屬經濟區。
針對近期媒體報導、歷年經營實錄、科研調查報告和官方說明文件，結合筆者2014年5月30日登太平島的實地觀察，僅舉幾個實例論述太平島經營管理與開發出現的問題。
（一）台灣持續經營太平島60年，事關主權聲索與島嶼地位認定的燈塔遲至2015年年底竣工，2016年1月才有第一位民人（駐島護理師）設籍該島。
（二）2006年啟動“太平專案”興建機場跑道，然而卻受限於環評、工程與工期，最終在島中央構築長1200公尺、寬30公尺的水泥跑道，不僅佔用7.3％珍貴陸地面積，還覆蓋了3口淡水井。南海諸島僅太平島機場跑道從中央貫穿，既未兼顧跑道與港口整體構築，跑道短窄也僅能供軍機起降，甚至還危及C-130運輸機降落安全。國安課題糾結讓步於環境保護和海洋生態政策，仲裁結果公佈後回顧當年決策，更見本末先後、主從輕重錯置。
（三）以大陸軍思維經營南海太平島守備，經營開發未前瞻結合國際法關於島嶼法律定位而作為。依據馬英九登島發表談話及相關報導評述，太平島現存4口井，除一井養殖吳郭魚，其他井每天可汲水3公噸，淡水平均比例達92％以上，可供1,500人使用。馬英九同時細數島上年產椰子約1,500粒，木瓜與芭蕉年收成各約200-300公斤，栽種10餘種蔬果作物，畜養雞180隻、羊12隻，“雞羊可食用，還有雞蛋補充營養，足以供應生活所需”。
實際上太平島早期由陸戰隊守備時有10口淡水井，但是相關報導卻指現存水井裝設海水淡化器，島上人員飲用運補瓶裝礦泉水；水井維護、雨水和淡水的蒐集運用，缺乏在國際法上有意義的積極作為。尤其，以媒體披露太平島有海巡官兵168人、海空軍氣象及航管19人、醫師護理6人，2015年碼頭竣工前後又增派海巡30餘人；以前述有限的島上農作畜牧，如何能供應總數220餘人日常生活所需？官方說法與實際情況明顯存在極大落差。
（四）鑒於經濟生活及維持人類長期居住是島嶼認定的重要條件，太平島未前瞻委。商經營建立水產養殖場和定置漁網，也未仿越南鼓勵漁撈並在所佔敦謙沙洲設魚貨加工廠作法。相關作為除可就地補給駐島人員伙食，更可以魚貨或加工海產販售回台或銷售沙巴、汶萊、新加坡、三亞、香港或澳門等地。這些就地因補措施，其實還可提供定期運補因故中斷時的食糧供應。太平島長期以來都以軍事重地守備區方式經營，既未鼓勵利用漁場及活絡經濟條件，更是觀光旅遊禁區，平民漁民不得登島，大幅弱化島嶼居住及經濟生活條件的法律認定。
結語
南海既是大國角力的秀場，更是區域安全衝突的擂台。南海仲裁是國際現實主義透過法律場域的展現，戰況激烈與影響或有刀兵征掠尚不能及者。菲律賓藉由美國背後支援啟動南海仲裁，從昔日竊佔島礁翻轉成為合法贏家。台灣在南海及太平島的長期經營未能前瞻有效整合國際法、安全、戰略與軍事作為，仲裁期間對近迫危機感知遲緩，過度在意美國、刻意避開親中、決策誤判錯估，最終忽視自身權益致使太平島降格為礁，台灣淪為華府打擊主要敵人的犧牲祭品。
漢高祖在《大風歌》詠唱中慨嘆安得猛士兮守四方，羅家倫在《玉門出塞》詩詞中聲聲呼喚經營趁早。面對21世紀國際與區域情勢演變和挑戰，回顧台灣因應南海仲裁的進退攻防，深覺不但需要有能守四方的猛士，更要有前瞻遠見的智士，智勇結合硬權力與軟權力趁早有效開發經營，才能據守國際法的制高點，堅實捍衛南疆鎖鑰與南海祖產，欣賞碧波萬頃優遊的鯨豚與遨翔南海天際的鵰。
（全文刊載於《中國評論》月刊2016年9月號，總第225期） |
