中評社北京4月7日電／日前，江蘇省相關部門消息稱，鎮江市的債務化解方案已得到財政部認可，並制定了相關文件、細化了有關舉措。相關報道稱，將由國開行提供化解地方隱性債務專項貸款，利率在基準左右，由鎮江市財政局下屬的江蘇金信產業發展基金有限公司作為承接主體，再以普通借款方式投放到鎮江各城投平台，主要用於置換納入隱性債務中的高成本非標。
地方政府以城投為平台進行融資的做法在2008年後興起，主要是應對次貸危機，肩負地方政府為刺激經濟而進行投資和融資的功能。2009年3月，監管部門支持有條件的地方政府組建投融資平台，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道。僅一年多的時間全國就有了3800多家城投平台，負債超過7萬億，顯示出競爭性舉債的現象。
此後雖然相關部門多次規範和約束城投融資，但效果不佳，2015年，為了應對經濟下行壓力，又放鬆了對城投融資的限制。此後又經歷“堵後門”，開前門等操作，並在防風險、去杠杆的過程中再次對城投融資進行嚴格監管。可以看出，城投實際上承擔了中央政府宏觀調控的功能，通過融資和投資起到穩定經濟增長的作用，但在開始時沒有設置一套完整的規則，這令一些地方政府債務或成為經濟的“灰犀牛”。
在分稅制下，收入較少的地方政府沒有足夠資金推進市政建設，與此同時，此前地方政府也不允許發行地方政府債券，地方政府在這種窘境中，相繼建立以城投為主的投資和融資平台。在早期，城投主要利用本地土地資產融資和投資。
應當說，比較合理的辦法是允許地方政府發債，這樣可以管控其規模，並提高透明度，也會限制地方政府亂投資。而在過去，中央政府既想要地方政府承擔增加投資刺激增長的任務，又想規範其融資，兩個目標之間存在矛盾，因為刺激增長需要融資，一旦擁有了高債務後，債務違約的風險又需要被緩解。
因此，這是一個系統性問題，首先，就全國範圍而言，應該優先管理的是地方政府投資，而不是融資。只要對投資進行約束，就不會有那麼多融資以及龐大的隱性債務。事實上，只要賦予地方政府穩定經濟與刺激增長的政治目標，就給了地方政府自由投資的權力，經濟增長的重要性高於債務風險，而債務風險最終集中於中央政府，而非地方政府。
需要警惕這種狀態帶來的後果；除了不斷積累債務風險之外，更重要的是，地方政府的投資效率與質量完全沒有約束。以鎮江為例，據國盛證券統計，截至2017年年底，鎮江市所有城投公司有息債務達到3927億元，而該市一般公共預算收入不足300億元，土地出讓金年收入不過一兩百億元，完全沒有還債的考慮；更關鍵的是，近4000多億的投資到底形成了什麼資產，投向了何處，成本是否合理，尚不得而知。
截至2018年年末，全國地方政府債務餘額18萬億元多。至今為止，全國性的政策都是圍繞管理地方政府融資，比如限額管理、規範融資。但是，對於地方政府債務資金的使用，只是規定用於公益性資本支出，不得用於經常性開支。但對投資項目，地方人大並沒有監管與審計的制度安排；目前，對投資人的監管權也是缺位的，天量資金投向缺乏透明度與合理性審查。
現在，地方政府可以在“前門”發債，城投的融資功能將逐步弱化。但是，一些資金充足地方的城投，自去年開始頻繁出手接盤上市公司股權，也被視為城投轉型的新模式。事實上，這種投資是以紓困民企、穩定經濟的理由進行，地方政府強化了投資的“任務”色彩。
但是，就像賦予地方政府承擔刺激經濟的任務而導致債務規模大一樣，城投大量併購上市公司股權的行為，應該被嚴格監管和審查，以最大程度確保投資質量與效率。畢竟，大部分城投併購資金來自於金融機構。在國企改革不可逆轉的趨勢之下，城投不應該通過轉型繼續強化，政府應該逐步減少對市場的干預，城投的階段性的歷史使命應該盡快結束。
來源：21世紀經濟報道
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