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| 承認和堅持一個中國原則是台灣能夠參與世界衛生大會的前提和基礎 |
中評社╱題：試析台灣參與世衛組織的“能”與“不能” 作者：王英津（北京），中國人民大學國際關係學院教授；張錚（北京），中國人民大學國際關係學院博士研究生
【摘要】在台灣訴求參與世衛組織的歷史實踐中，已形成“能”與“不能”的兩種操作模式，即台灣在堅持一個中國原則的基礎上通過與大陸協商，可以適當的身份參與世界衛生大會。簡言之，承認和堅持一個中國原則是台灣能够參與世界衛生大會的前提和基礎，台當局背離一個中國原則必然導致無法參與的結局。在大陸看來，台灣參與世衛組織并非僅是一個通常意義上的公共衛生問題，其政治屬性也非常明顯，故大陸始終堅持從問題的雙重屬性出發來處理該問題，既要盡己所能為台灣同胞的衛生健康提供保障，又要堅決遏制台當局藉助疫情在國際社會謀求“台獨”的行徑。
當下，台灣參與世衛組織問題已成為美台聯手進行政治操弄的議題，并藉此牽制中國大陸的快速發展。那麼，台灣參與世衛組織究竟有無可能性？如果能，需要具備什麼樣的條件，并經過怎樣的程序；如果不能，究竟是什麼原因所致；在台灣繞開中國大陸、單方面“闖關”世衛組織問題上，美、台為何“明知不可為而為之”呢？其背後的真實動機究竟是什麼？基於認清以上問題，本文做如下探討和分析。
一、過去實踐中台灣參與世衛組織的“能”與“不能”
回顧既往，早在1997年，台灣當局就曾向世衛組織（即WHO）提出了參與申請。緣此，台當局開啓了訴求參與世衛組織的長達20餘年的歷程，并在此過程中，形成了台灣能或不能參與世衛組織的“慣常性”操作模式。“能”參與的操作模式是：基於一個中國原則、經由兩岸協商、最後台灣務實參與的模式；“不能”參與的慣常操作是：沒有一個中國原則做基礎，台當局繞開跟大陸協商，單方面“闖關”世衛組織的操作手法。兩種不同的操作手法導致兩種不同結果，主要是台灣能否以觀察員身份參與世界衛生大會的活動,同時兩種操作手法在動機、背景、條件等方面也均不相同。
（一）李、陳、蔡時期為何“不能”
台當局繞開一個中國原則，單方面“硬闖”參與世衛組織，主要體現在李登輝當局（後期）、陳水扁當局、蔡英文當局（2016年5月上台以來），繞開兩岸協商，單方面在國際社會拓展所謂“國際活動空間”，推行“台獨”路綫。在此過程中，台當局企圖繞開大陸，通過世衛組織現有納新程序，實現先“務實地”成為其觀察員，再成為其會員的目的。叩關伊始，台當局便以“事實上的國家”身份，申請成為世衛組織的會員，并同時申請觀察員身份〔1〕，這一操作既暴露了台當局的“台獨”圖謀，也顯現其深知以會員身份參與世衛組織的不可能性。這一操作模式下，台當局將力爭成為世衛組織的觀察員作為主要訴求目標，并將希望寄托於其“友邦”的聯名提案，然後極力爭取美、日、歐等外部國際力量的支持。
從以上三個時期的實踐結果來看，台“友邦”為其發聲的數量、外部國際力量的態度與行為，呈現出穩定與波動共存的特點。李登輝時期（1997-2000年），台“友邦”初步形成在提案等相關階段“協作分工”的模式，三年間這一模式相對穩定，其變化主要表現在“友邦”提案數量的差異。而且，以美國為代表的外部國際力量，對台灣參與世衛組織的態度逐漸明朗。例如，1997年美國對此表態聲稱其奉行一個中國政策，不主張在政府間國際組織內討論台灣成為會員的問題，但希望台灣能以適當方式為世衛組織做出“貢獻”。1998年美國衆議院通過第334號共同決議案，首次表態支持台灣參與世衛組織。1999年美國國會“支持台灣參與世衛組織”。2000年美國國會以法案形式要求促成台灣成為世衛組織的觀察員，并成為美國至今的基本立場。〔2〕李登輝主政後期，台灣企圖繞開大陸，依靠單方面的“死拼硬打”闖進世衛組織的路徑基本形成，陳水扁時期和蔡英文時期，在此基礎上依靠“友邦的發聲”、“國際反華力量的支持”，繼續推進台灣參與世衛組織的進程。
陳水扁時期，台當局推進參與世衛組織基本路徑未變，但受島內政治環境影響，台當局加大叩關世衛組織的強度。2001至2002年，陳水扁當局延續李登輝當局繞開大陸在國際社會“死拼硬打”的推進策略。值得注意的是，2001年美國首次在世衛組織會議期間，公開表達支持台灣參與世衛組織的態度，并在2002年修法延長相關法律時效。此外，歐洲議會通過緊急聯合決議文，呼籲世衛組織應接納台灣為觀察員。〔3〕之後，美國和日本於2004年首次在世界衛生大會期間通過投票支持台灣參與世衛組織。因此，陳水扁時期，無論從發達國家的表態看，還是從世界衛生大會的相關程序上看，台灣參與世衛組織獲得支持的力度在總體上呈現出增強趨勢。即便2007年陳水扁采取激進策略，謀求以“會員”身份參與世衛組織，美國等外部力量雖持否定態度，但仍明確支持台灣以觀察員身份參與世界衛生大會。可見，陳水扁時期，台當局推進參與世衛組織的路徑和策略基本上未變，并且“外部力量支持”程度增強。當然，該趨勢之所以形成在於“台灣參與世衛組織”問題的性質，即兼具衛生問題與政治問題的雙重性質。針對這一情況，大陸與世衛組織協商後，做出保障台灣同胞健康福祉的妥善安排，相關安排在很大程度上為兩岸關係回暖後，台灣能够以觀察員身份參與世界衛生大會奠定了基礎。
2016年5月蔡英文上台後，大陸為向蔡英文當局釋放善意，并以一個中國原則為前提，同意世衛組織繼續在該年度向台灣發出參會邀請，因而蔡英文當局延續馬英九時期的政治“紅利”，繼續參加了2016年的世界衛生大會。參會後，蔡英文當局并未珍惜大陸釋放的善意，拒不接受“九二共識”，繼續推行破壞兩岸共同政治基礎的“台獨”路綫，導致台灣繼續以觀察員身份參會的政治基礎完全喪失。自2017年以來，台灣當局因不接受一個中國原則而被世衛組織拒於門外，而2020年新冠疫情爆發後，台灣自認為有了訴求參與世衛組織的新理由。在新冠疫情蔓延的背景下，台當局的訴求得到美國、歐洲主要國家、加拿大、日本、澳大利亞等西方國家的支持，它們均表示支持台灣以觀察員的身份參與世衛組織。因世衛組織堅持按照1971年聯合國2758號決議、2005年中國與世衛組織簽署的關於台灣參與世衛組織問題的備忘錄以及其他相關文件處理台灣參與事宜，台灣迄今無法收到以觀察員身份參與世界衛生大會的邀請。
（二）馬英九時期何以“能”
相較於李登輝、陳水扁、蔡英文時期，馬英九時期（2008年-2016年）兩岸就台灣參與世衛組織問題所達成的特殊制度安排和慣常操作模式，就顯得格外寶貴。該操作模式具有以下幾個要點：其一，堅持“一個中國”原則。該原則是處理台灣參與世衛組織問題的政治基礎和前提條件；祇有在堅持一個中國原則的前提下，才可以根據世衛組織的章程規定和實際情況，以大陸同意和接受的某種方式，來處理台灣參與世衛組織活動的問題。回顧馬英九時期，兩岸之所以在台灣“國際活動空間”問題上能够形成一些和平共識和共同遵守的行為規則，根本的政治基礎就是一個中國原則。如果偏離了該原則，則台灣參與世衛組織問題就無從談起。〔4〕其二，依循先兩岸、後國際的路徑。亦即台灣要參與世衛組織，首先要積極跟大陸進行充分協商并達成具體諒解和方案，然後再向國際組織提出申請。台灣一意孤行的單方面行動不會被大陸所接受。實踐也證明，台灣當局越過兩岸協商、單方面謀求參與世衛組織的企圖從未成功。台灣方面必須認識到，在參與世衛組織的路徑上應堅持“從大陸走向國際”，而非“從國際走向大陸”，期待通過在國際社會四處活動而給大陸施加壓力，進而達到其參與世衛組織的目的是不現實的。〔5〕其三，采取個案處理模式。在台灣參與世衛組織問題上，最終被該組織和兩岸雙方共同接受的操作慣例是個案處理，即對台灣加入世衛組織問題采取逐年逐案逐次解決的處理方式。
馬英九時期，兩岸就台灣參與世衛組織問題達成的制度安排和操作模式是台灣真正意義上的務實參與模式，至少包含三個層面的務實：一是務實回歸兩岸關係實質，從源頭尋找出路；二是務實尊重台灣人民參與世衛組織的真實願望；三是兩岸共同務實回應和保障島內同胞健康福祉的需要。此外，馬英九當局在一個中國原則基礎上務實參與世衛組織的做法，凸顯其在訴求台灣參與世衛組織問題上的靈活性，也為大陸幫助台灣參與世衛組織提供了可能的空間。進而言之，大陸歷來高度重視保障台灣同胞衛生健康福祉，一個中國原則、先大陸後國際路徑、個案處理方式不僅使台灣成功參與了世界衛生大會，而且將之前用於拉攏“邦交國”和外部力量的經濟資源，節省下來全部用之於島內的公共衛生事業。
二、今後台灣參與世衛組織的“能”與“不能”
未來台灣在參與世衛組織問題上能否取得突破和進展，仍取決於蔡英文當局是否承認“九二共識”，以及兩岸關係和平發展的狀況。倘若蔡英文當局能够重新回到一中軌道，接受“九二共識”，台灣參與世界衛生大會將極具可能。但從目前蔡英文當局的兩岸政策立場看，蔡英文接受一個中國原則的可能性極低，兩岸協商更是緣木求魚，所以，未來幾年台灣當局能參與世界衛生大會的可能性幾乎為零。
近幾年來，隨著美、加、英等國際勢力紛紛表態支持台灣參與世衛組織，蔡英文當局又重新燃起參與的希望，企圖依靠由“友邦”提案、西方大國紛紛支持來實現參與世衛組織的目的。那麼，這到底有沒有可能性呢？不妨讓我們從參與世衛組織的相關程序規定和技術環節來做一分析。
世衛組織現有兩種參與情形，即完全參與和部分參與。完全參與係指世衛組織會員，祇要按照世衛組織相關規定承擔規定義務，就可以完全參與該組織各項會議，并在參與過程中享受各項權利。部分參與是相較於完全參與而言，參與層級、參與過程和享有權利範圍受到一定限制，這部分參與主體主要包括世衛組織觀察員、與世衛組織通過正式協定聯繫的國際組織、與該組織職責相關的國際、國內政府或非政府組織、其它必要非國家行為體等。需要指出的是，世衛組織正式成員包括會員、副會員（亦稱準會員），但根據世界衛生大會議事規則第三章第45條規定：“準會員代表得與會員國代表平等參加衛生大會及其主要委員會的會議，但不能擔任職務，亦無表決權。除會務委員會和證書審查委員會外，他們得與會員國代表平等參加衛生大會的其它委員會，小組委員會或分組。”〔6〕因此，完全參與世衛組織祇存在正式會員情形，而台灣參與世衛組織的主要目的就是為獲得該組織的正式會員身份。
由上可見，台灣參與世界衛生組織身份可能選擇主要有四個，即會員、副會員、觀察員、非觀察員的非國家行為者。在這四種身份中，以“會員”、“副會員”身份參與不具有可能性；以“非觀察員的非國家行為者”身份參與原則上具有開放性；以觀察員身份參與則需要具備嚴格條件并遵循相關程序，否則沒有可能性。具體分析如下：
（一）台灣以會員身份參與世衛組織不具有可能性
根據《世界衛生組織組織法》（以下簡稱組織法），成為該組織會員途徑包括三種：①申請主體是聯合國會員國。組織法第三章第四條規定：“聯合國會員國，依第十九章規定，并依其本國憲法程序，簽訂或以其他方法接受本組織法者，得為本組織會員國。”〔7〕②申請主體是世界衛生組織創始會員國。組織法第三章第五條規定：“凡被柬邀委派觀察員出席一九四六年於紐約舉行之國際衛生會議之國家，依第十九章規定并依其本國憲法程序，簽訂或以其他方法接受本組織法者，得為本組織會員國。但簽訂或接受本組織法應於衛生大會第一屆開會前為之。”〔8〕③申請主體是非前兩種情形的其它國家。組織法第三章第六條規定：“未依第四條與第五條規定加入為會員國之國家，得申請加入。其申請經由衛生大會過半數票批准後，即得加入為會員國，但以不違背根據第十六章業經通過之聯合國與本組織所訂之協定為限。”〔9〕
通過比照三種途徑，第一條途徑下，台灣當局已經不是聯合國成員，且根據聯合國當前狀況，台灣不可能“加入或重返”成為聯合國會員國。第二條途經，台當局“創始會員國”身份之“中華民國”，已經在1949年後喪失資格，不滿足該條件要求。第三條途徑對台當局來說，雖從理論上看有一定的可操作空間，但在現實中幾乎不可能。即縱使台當局以“國家”主體自居，向世界衛生組織遞交申請，大陸也有能力阻止其申請在世界衛生大會期間通過。根據組織法第十三章第六十條規定：“衛生大會對於重要問題之決議，應以出席及投票會員國三分之二同意票為之。此項問題應包括：公約或協約之締結；依照本組織法第六十九條第七十條第七十二條及修正案之規定，批准各種使本組織與聯合國及其他政府間組織及機關建立聯繫之協約”；“關於其他問題之決議，包括指定何種事項應以三分之二之多數票決定之問題，應以出席投票之會員國過半數之同意票為之。”〔10〕大陸可根據此規定，尤其是該規定第二款，將台灣當局申請轉為重要問題之決議，將投票門檻由簡單多數，變為三分之二，遏制台當局成為該組織會員的可能。所以，台當局成為WHO會員不具可能。
（二）台灣以副會員或準會員身份參與世衛組織不具有可能性
根據世衛組織組織法第三章第八條規定：“領土或各組領土，其本身不負國際關係行為責任者，經會員國或對各該領土負責之主管當局代表申請，得由世界衛生大會准其加入為副會員。”〔11〕目前世衛組織有波多黎各及托克勞群島兩個副會員，分別由美國和新西蘭為其代為申請。代為申請為副會員的新近案例，是丹麥政府代表法羅群島遞交的關於要求成為準會員的申請，總幹事根據組織法第三章第八條，向第74屆衛生大會提交申請，供世界衛生大會審議。
相較於已經成型或正在推動成為副會員的案例來看，大陸認為台灣當局不擁有獨立的主權地位，如果由代表中國主權的大陸代為申請，台灣當局很可能不願意接受。同時，從大陸與香港、澳門的現有合作模式而言，香港、澳門作為中國代表團成員，以地區名義成為世衛組織西太平洋地區委員會一員，已經較好解決地區政府參與世界衛生組織的需求。大陸倘若單方面提出代為台灣申請副會員資格，這本就是善意的釋放，但尚無必要。
（三）台灣以觀察員身份參與世衛組織具有附條件的協商性
世衛組織的《基本文件》并未對“觀察員”這一身份主體進行詳細規定，但從其實踐來看，世界衛生組織中的觀察員資格，包括主權國家、準主權國家及非政府組織。世衛組織的《基本文件》中提及“觀察員”一詞共8處，主要涉及邀請觀察員目標對象以及觀察員權利。例如世界衛生大會議事規則第四十六條：“應邀參加的準會員、或已代其申請會籍的領地的觀察員，可列席衛生大會或主要委員會的任何公開會議。應大會主席邀請并經大會或委員會同意，他們可對討論的問題發言。觀察員可發給非機密性文件、以及總幹事認為可以發給的其它文件。他們得向總幹事提交備忘錄，其分發性質與範圍由總幹事定。”〔12〕可見，觀察員身份囊括多種主體，台灣以此身份參與世界衛生大會，對大陸來說具有一定的包容空間，但仍舊不能忽視世衛組織觀察員現有成員之間身份差異。世衛組織現有觀察員6個，分別是梵蒂岡、列支敦士登、馬耳他騎士團、巴勒斯坦、國際紅十字會、世界議會聯盟。這六個成員形成了觀察員兩種類型，一是被國際社會廣泛承認，并作為聯合國會員或觀察員存在的政治主體；二是世衛組織認可并建立正式關係的國際組織。
（四）台灣以非觀察員的非國家行為者參與世衛組織具有開放性
根據世衛組織《基本文件》和相關規定，邀請非國家行為者參與對其開放範圍的活動。《基本文件》中與非國家行為者交往的總框架導言開篇部分指出，“與非國家行為者交往的總框架草案以及世衛組織關於管理與非國家行為者交往的政策和業務程序，適用於在本組織各級與非國家行為者的所有交往，關於交往的四項具體政策和實施程序則限定分別適用於非政府組織、私營部門實體、慈善基金會和學術機構。”〔13〕非政府組織、私營部門實體、慈善基金會和學術機構，是非國家行為者參與世衛組織的主要組織載體。台灣以非國家行為體名義參與世界衛生組織，貫穿台灣參與世衛組織的整個歷程。〔14〕具體而言，台灣參與世衛組織的早期推動力量，主要是非國家行為者的民間機構。此外，即便台當局無法以會員、副會員、觀察員等身份，參與世界衛生組織，仍保持民間非國家行為者參與世衛組織的空間。
從台當局推動參與世衛組織進程來看，其首選仍是尋求以觀察員身份參與世界衛生大會。那麼蔡英文當局能實現以觀察員身份參與世界衛生大會嗎？
根據世衛組織的相關規定，某一主體成為世衛組織的觀察員有兩種途徑：一是通過世衛組織總幹事邀請。根據世界衛生大會議事規則之衛生大會會議部分第三條規定：“總幹事可邀請已提出會籍申請的國家、已代為申請為準會員的領地、以及雖經簽署但尚未接受組織法的國家，派觀察員出席衛生大會的會議。”〔15〕二是通過世界衛生大會以大會決議的方式邀請。如若任何會員國認為確有必要，可提案提請世界衛生大會邀請世衛組織非會員國或國際組織，以觀察員身份參與大會。此方式在世衛組織實踐中的典型案例是，1974年世界衛生大會通過WHA27.37號決議，邀請巴勒斯坦以觀察員身份參與世界衛生大會。
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