1.從世衛組織總幹事邀請途徑來看，台灣的主體身份不符合規定
台灣當局雖在1997年和2007年，曾以“事實國家”身份申請成為世衛組織的會員，但均被拒絕。這是否意味著世衛組織總幹事，始終能獨立做出正確的決定呢？事實上，1997年台當局初次申請觀察員身份時，時任世衛組織總幹事中島宏和秘書處曾出現動搖，後由於大陸多次交涉，該組織最終拒絕了台灣申請。〔16〕蔡英文當局未獲得邀請參加世界衛生大會後，也曾要求世衛組織總幹事譚德塞向台灣發出邀請，世衛組織拒絕了台灣的要求。對此，世衛組織法律顧問索羅門表示，台灣參與世衛組織屬於194個會員國的決定，總幹事無法定奪；他同時指出，世衛組織是政府對政府的國際組織，聯合國及世衛組織早在1971年就認定在聯合國代表中國的是中華人民共和國，這個決定至今仍維持著。〔17〕結合世衛組織的相關規定以及索羅門觀點，世衛組織總幹事是否對台灣發出邀請，在於是否認為台灣具有“主權國家”身份，如果總幹事及秘書處認為台灣是“主權國家”，就可能出現中島宏博士的搖擺狀態。而索羅門觀點，反映總幹事對爭議申請，采取規避且不違反世衛相關組織程序的方式進行處理。因此，大陸要預防“極端化總幹事”出現的可能。此處所言的“極端化總幹事”存在於兩種情況：一是其本人主動做出邀請台灣參與世界衛生大會的行為；二是受外部局勢變化和重要會員國家集體施壓，世衛組織總幹事迫於壓力，被迫做出邀請台灣參與世界衛生大會的行為。
2.從大會決議邀請途徑來看，台灣“闖關”的可能性極低
在總幹事邀請路徑幾無可能的情況下，經由世界衛生大會決議邀請的路徑就成為台當局繞開大陸、叩關世衛組織的主要路徑。台當局尋求通過世界衛生大會決議方式獲得觀察員身份參會，與其硬推以“會員”加入世衛組織，在程序上具有相似性，但其為求提高參與世衛組織的可能性，謀求世界衛生大會通過邀請台灣以觀察員身份參與大會的議案，現仍以此為主要推動路徑。該途徑包括兩條進路：①會員國提案→總務委員會決定（是否）納入世界衛生大會議程→（是否）進行世界衛生大會表決；②會員或準會員提案→執行委員會表決→（是否）將提案列入世界衛生大會臨時議程。
倘若台灣按照進路①來操作，具體程序應為：“邦交國”在世衛組織規定時間內，向該組織提出“要求世衛組織邀請台灣以觀察員身份出席世界衛生大會”議案，議案提交後世衛組織之總務委員會討論是否將議案列入大會議程，總務委員采取共識決方式，若爭議過大，委員會成員間難以形成共識，則可拒絕議案列入議程。但總務委員會的會議決定，并不是最終決定，提案國仍可要求大會對總務委員會審查報告進行表決，從而爭取將議案重新納入大會議程的可能。即便總務委員會決定將議案納入大會議程，根據現有大會表決方式，議案通過可能性不大。而在現實的操作中，大陸傾向於在總務委員會階段，直接阻止“要求世衛組織邀請台灣以觀察員身份出席世界衛生大會”議案。
進路②在很大程度上，是台當局第一條進路頻繁受挫後的無奈之舉。相較於進路①，提案主體依舊是台當局“邦交國”，祇是世界衛生大會議案受理機構由總務委員會變為執行委員會，因此議案提交時間提前。世衛組織執行委員會收到提案後，比照世衛組織重大問題決議、其他問題決議的表決方式，決定是否將議案列入世界衛生大會的臨時議程。執行委員會之所以能受理議案，源於世界衛生大會議事規則第五條規定：“執委會應將以下項目列入衛生大會每屆例會的臨時議程，特別是：會員或準會員提出的任何項目。”
進路①和進路②，在發生時序上是先後關係，台當局能接連操作。路徑選擇的多樣性，并不會為台當局增加“邦交國”議案通過的可能。台當局通過兩條進路的先期目標，旨在將議案列入世界衛生大會議程，但兩條進路都存在先期審查“關卡”，并且按照現有表決模式，議案多在總務委員會、執行委員會被拒絕。縱使議案僥幸進入大會，能否正式進入議程暫且不說，一旦進入大會表決程序，大陸仍可團結支持一個中國原則的國家，對議案進行集體否決。
綜上所述，蔡英文當局如果繼續選擇繞開大陸，硬推以觀察員身份參與世界衛生大會，其成功率近乎為零。對大陸方面而言，祇不過需要加大資源投入予以應對而已。至於台當局選擇以會員身份參與世衛組織，則絕無可能。因此，台灣今後參與世衛組織的能或不能，不可能繞過大陸方面單獨發生。換言之，如果台灣能够參與世界衛生大會，則必定是在一個中國原則基礎上經由兩岸協商的結果。台當局單方面“硬闖”參與世界衛生大會，導致其不能以觀察員身份參與世衛組織的活動,則是其背離一個中國原則，缺乏兩岸協商的必然結果。但是，台當局硬推參與世衛組織的進程，并未因其最終結果的無法實現而停止，台灣當局有意推動參與世衛組織進程的常態化，并從中獲取政治利益。
三、台灣參與世衛組織是“衛生問題+政治問題”
2020年初，新冠疫情爆發後，蔡英文當局開始藉助人權、健康、生命等人道主義話題，鼓動其“友邦”替其向世界衛生組織提案；美、日、澳以及歐洲主要國家也在輿論上予以支持和配合；島內媒體和政治人物呼籲參與世衛組織的聲音越來越強烈。蔡英文當局抓住“有利”時機，順勢推動參與世衛組織的訴求。為了澄清台當局的各種歪曲之詞，我們需要厘清台灣參與世衛組織問題的性質。
（一）從歷史過程看台灣參與世衛組織問題的雙重屬性
1971年10月25日，第26屆聯合國大會通過2758號決議，決定恢復中華人民共和國在聯合國的合法席位。緊隨其後，1972年第25屆世界衛生大會決議恢復中華人民共和國政府在該組織中的合法席位。隨著中國在聯合國的代表權在兩岸之間的“易位”，台當局參與或重返聯合國及其下屬專門機構的問題遂形成。1972年至1997年間，台灣參與世界衛生組織問題，主要呈現在民間層面，并以技術專家團體為主要推動力量，希望台灣能够通過參與世衛組織，更好地保障台灣人民健康。此時期，台灣參與世界衛生組織問題，普通民衆對該問題關注度不高，且台當局堅持不與大陸接觸政策，未推動台灣參與世衛組織問題。因而，在此時期台灣參與世衛組織問題的主要目的，停留在衛生健康福祉保障層面。
但1997年3月，台當局時任“衛生署長”張博雅和“外交部長”章孝嚴先後致函世界衛生組織時任總幹事中島宏，申請成為該組織的觀察員。〔18〕台當局希望先通過世界衛生組織總幹事直接邀請成為觀察員，然後再謀求通過由總幹事提請世界衛生組織表決成為正式成員。台當局推動台灣參與世界衛生組織問題，其政治目的一目瞭然。隨著蔣經國時代的結束，李登輝當局的“台獨”路綫逐漸顯現，具體表現為台當局申請“重返或加入聯合國”。因此，台灣參與世衛組織問題，是配合台灣“參與聯合國”問題的需要，也是參與聯合國系統的重要組成部分。所以，台當局參與世衛組織的政治目的昭然若揭。
（二）從現實訴求看台灣參與世衛組織問題的雙重屬性
就世衛組織的工作內容來說，台灣參與世衛組織問題在一定程度上是一個公共衛生問題，具體說來：一是世衛組織是聯合國下屬的、目前國際上最大的政府間衛生組織，旨在使全世界人民獲得儘可能高水平的健康，其主要職能包括：促進流行病和地方病的防治；提供和改進公共衛生、疾病醫療和有關事項的教學與訓練；推動確定生物製品的國際標準。因此，我們也不能完全否認台灣訴求參與世衛組織或多或少含有保障台灣民衆健康的目的。二是台當局持續推動台灣參與世界衛生組織行徑，逐步增強民衆對台灣參與世衛組織問題的認知。相比較蔣經國時期，台灣民衆對台灣參與世衛組織問題的不關注，經李登輝、陳水扁、馬英九、蔡英文等時期，對參與世衛組織問題的推動，台灣民衆愈發關注該問題。三是公共衛生危機事件的衝擊，提升民衆認為台灣參與世衛組織的必要性。台灣民衆相繼經歷了1998年腸病毒、2003年SARS疫情、2020年新冠疫情等衛生危機衝擊，尤其是新冠疫情爆發，進一步增添台灣民衆對疫情防疫失控的社會恐慌。〔19〕因而，從一個側面看，台灣參與世衛組織問題也確實是一個公共衛生問題。
但毋庸諱言，台灣參與世衛組織問題雖是一個公共衛生問題，但更是一個政治問題。從台灣的角度說，其訴求參與世衛組織，絕非像台灣當局所聲稱的“為了保障台灣民衆的健康”，而在背後有其“藉疫謀獨”的企圖。從大陸的角度看，大陸阻止台灣參與世衛組織，也絕不是不顧台灣民衆的健康，而是打擊“台獨”勢力藉助疫情拓展所謂“國際活動空間”。國台辦多次清楚指出，“事實上,在一個中國原則的基礎上,中國台灣地區的醫療衛生專家以個人身份參與世衛組織技術性活動,台灣地區獲取世衛組織發布的公共衛生信息、包括此次新冠肺炎疫情信息沒有障礙。”〔20〕所以，雙方在該問題上的根本分歧在於“藉疫謀獨”與“遏制台獨”的對立。如果不能看清該問題的後一屬性，就無法看清該問題的本質，也無法揭穿台當局在該問題上的各種攻擊和詆毀之詞。概括起來，台灣參與世衛組織問題的政治圖謀主要體現在兩個方面：①台當局申請參與世衛組織的政治訴求明確。就台灣訴求參與世衛組織的目標而言，先以觀察員身份參加世界衛生大會，而後謀求成為世衛組織的會員或副會員。祇不過暫時通過觀察員身份參加世界衛生大會，相較於前者更具可行性。因此，台灣當局的訴求，經歷了從訴求成為世衛組織的會員到以觀察員身份參加世界衛生大會的轉變。②台當局推動參與世界衛生組織問題上，所選路徑凸顯政治圖謀。台灣當局“參與世界衛生組織”歷史，根據參與結果差異可分為三個階段。參與結果差異指台當局是否被世界衛生組織邀請，并以觀察員身份參與世界衛生大會。李登輝、陳水扁以及蔡英文時期，拒絕在一中原則框架下，尋求參與世衛組織的可能性。因此，台當局多選擇通過“友邦提案”尋求以觀察員身份參加世界衛生大會，同時，也存在直接訴求成為世衛組織正式會員情況，但都未成功。
綜上所述，從台灣來看，台灣參與世衛組織問題不僅是公共衛生問題，更是政治問題。尤其從台當局的推動台灣參與世衛組織的實踐來看，旨在藉參與世衛組織在國際社會增加其“國際透明度”，凸顯“台灣主體性”。
在大陸看來，台灣參與世衛組織問題具有衛生問題和政治問題的雙重屬性，故該問題并非一個通常意義上的公共衛生問題，其政治屬性非常明顯。所以，大陸始終堅持從問題的雙重屬性出發來處理該問題，既要盡己所能為台灣同胞衛生健康權利提供相關保障，又要堅決遏制台當局藉助疫情在國際社會謀求“台獨”的行徑。
四、台美炒作台灣參與世衛組織問題的主要動機
如前所述，台灣繞開大陸、單方面“闖關”參與世衛組織的策略，是行不通的。那麼，為何台灣卻“明知不可為而為之”呢？為何美國還樂此不疲地支持台灣參與該組織呢？
（一）台灣的“醉翁之意不在酒”
炒作台灣參與世衛組織問題，體現出民進黨當局的現實政治算計和長期“謀獨”目的。
其一，藉助台灣參與世衛組織問題進行政治操弄。從台灣參與世衛組織問題的現狀來看，因台當局竭力將該問題進行政治化，指責大陸打壓台灣，無視台灣2300萬民衆的生命健康。台當局認為世衛組織以及該組織與中國大陸做出的協商性安排，無法滿足台灣預防突發疫情的需要，從而使台灣成為所謂的防疫缺口。台當局“行政院”在其網站上發文，說明訴求“參與世界衛生組織”的原因在於健康是普世人權，世界衛生組織排斥台灣就是違反人權；“防疫無國界”，參加世衛組織關乎台灣人民健康權益，更是世界衛生和防疫體系中不可或缺的一員；“台灣能對全球衛生做出實質貢獻”。〔21〕
其二，炒作該議題是民進黨當局脫嵌於當前執政困境的現實政治需要。新冠疫情爆發後，疫情衝擊下島內原有社會、經濟問題加劇，蔡英文當局無法招架，伺機以疫情為核心，激化兩岸對立狀態，藉助台灣參與世衛組織的既有問題，將島內現階段急需解決的問題，轉化為安全問題。因此，民進黨當局可藉此將執政不力的內部矛盾外移，轉化為兩岸矛盾，并歸因於大陸。而參與世衛組織問題，則是蔡英文當局防疫成效“夭折”的替罪羊。疫情爆發後，島內曾掀起對世衛組織和該組織總幹事譚德塞的網絡輿論攻擊，足見台當局將政黨私利置於民衆健康之上的狹隘政治理念。
其三，蔡英文當局在推動參與世衛組織問題上之所以“明知不可為而為之”，反映出其并不滿足於僅從推進參與世衛組織進程中獲取政治利益，還藉機製造兩岸對立，達到“抗中拒統”的目的。
（二）美國的“一箭雙雕”圖謀
美國炒作台灣參與世衛組織問題，直接關涉大陸的核心利益，以求達到施壓大陸的目的。就台灣參與世衛組織問題而言，以往美國的炒作主體是國會，行政部門較少配合，但特朗普政府時期，美方炒作台灣參與世衛組織問題出現了“府會聯動”現象。拜登上台後，府會聯動還出現進一步強化。因此，美國在該議題上操弄的特點，也反映出中美關係近年來出現的重大變化。近來美方頻繁發聲支持台灣“有意義參與世衛組織”，實質上是逐步掏空其一個中國政策意涵的重要步驟。2021年11月16日，習拜視頻會晤後，美方對一個中國政策的表述也有類似跡象。所以，美國炒作台灣參與世衛組織問題的主要目的是打“台灣牌”，藉台灣問題向大陸施壓，而非真正幫助台灣參與世衛組織。
此外，美國炒作台灣參與世衛組織問題，仍旨在拉攏台灣充當遏制大陸的“馬前卒”。美國支持台灣參與世衛組織，不僅有助於展示美國“關心”台灣人民健康福祉的形象，而且有助於增強台灣參與世衛組織、進一步拓展“國際活動空間”的信心。其本質是給蔡英文當局“撑腰打氣”，增強台灣抗拒大陸統一的決心和意志，并以此使台當局進一步依靠美國、心甘情願地充當牽制大陸的“馬前卒”。同時，在美國看來，炒作該問題可以用“低廉的代價”來消耗中國大陸，故美國頻繁藉題發揮也就不足為奇。
本文為北京市社會科學基金、北京市習近平新時代中國特色社會主義思想研究中心重大項目“新時代‘一國兩制’理論與實踐研究”（項目編號為19LLZD047）之階段性成果。
注釋：
〔1〕劉玉印：《世界衛生組織中的涉台問題》，載《太平洋學報》2004年第9期，第86頁。
〔2〕 宋燕輝：《台灣加入 WHO--美國支持情形及“我國”作法之檢討》，載台灣《國際事務季刊》2002年第3期，第86-88頁。
〔3〕吳志中：《由歐洲看台灣如何加入WHO》，載台灣《“國策”專刊》2002年第20期，第18-21頁。
〔4〕胡淑慧：《論兩岸在台灣對外洽簽FTA問題上的分歧與協調思路》，載《學術探索》2013年第10期，第49頁。
〔5〕胡淑慧：《論兩岸在台灣對外洽簽FTA問題上的分歧與協調思路》，載《學術探索》2013年第10期，第49頁。
〔6〕世界衛生組織：《基本文件》，第四十九版（包括 2019 年 5 月 31 日前通過的修正案），日內瓦，2020年，第178頁。許可協議：CC BY-NC-SA 3.0 IGO。
〔7〕世界衛生組織：《基本文件》，第四十九版（包括 2019 年 5 月 31 日前通過的修正案），日內瓦，2020年，第4頁。許可協議：CC BY-NC-SA 3.0 IGO。
〔8〕世界衛生組織：《基本文件》，第四十九版（包括 2019 年 5 月 31 日前通過的修正案），日內瓦，2020年，第4頁。許可協議：CC BY-NC-SA 3.0 IGO。
〔9〕世界衛生組織：《基本文件》，第四十九版（包括 2019 年 5 月 31 日前通過的修正案），日內瓦，2020年，第4頁。許可協議：CC BY-NC-SA 3.0 IGO。
〔10〕世界衛生組織：《基本文件》，第四十九版（包括 2019 年 5 月 31 日前通過的修正案），日內瓦，2020年，第15-16頁。許可協議：CC BY-NC-SA 3.0 IGO。
〔11〕世界衛生組織：《基本文件》，第四十九版（包括 2019 年 5 月 31 日前通過的修正案），日內瓦，2020年，第4-5頁。許可協議：CC BY-NC-SA 3.0 IGO。
〔12〕世界衛生組織：《基本文件》，第四十九版（包括 2019 年 5 月 31 日前通過的修正案），日內瓦，2020年，第178~179頁。許可協議：CC BY-NC-SA 3.0 IGO。
〔13〕世界衛生組織：《基本文件》，第四十九版（包括 2019 年 5 月 31 日前通過的修正案），日內瓦，2020年，第95頁。許可協議：CC BY-NC-SA 3.0 IGO。
〔14〕許涵濛、尹慧：《台灣以非政府組織途徑參加世界衛生大會的現狀及分析》，載《現代台灣研究》2019年第2期，第63-68頁。
〔15〕世界衛生組織：《基本文件》，第四十九版（包括 2019 年 5 月 31 日前通過的修正案），日內瓦，2020年，第168頁。許可協議：CC BY-NC-SA 3.0 IGO。
〔16〕劉玉印：《世界衛生組織中的涉台問題》，載《太平洋學報》2004年第9期，第86頁。
〔17〕《又被問到涉台內容，WHO三官員出面回應，表明“一中”立場 》，載環球網，2020年4月16日，https://3w.huanqiu.com/a/c36dc8/3xrDXO7qoU9?p=1&agt=4。
〔18〕劉玉印：《世界衛生組織中的涉台問題》，載《太平洋學報》2004年第9期，第86頁。
〔19〕李久如：《台灣推動參與世界衛生組織政策之研究：內外部因素分析》，台灣東吳大學學位論文，2006年，第28頁。
〔20〕參見《台當局炒作WHO涉台問題 國台辦：以疫謀獨不可能得逞》，載中國新聞網，2020年2月21日，https://www.chinanews.com.cn/tw/2020/02-21/9099888.shtml。
〔21〕《台灣有權參與WHA》，台當局“行政院”網站，https://www.ey.gov.tw/Page/5Ahttps://www.ey.gov.tw/Page/5A8A0CB5B41DA11E/8cd79a63-cba2-4435-84e5-94f66d5b2e518A0CB5B41DA11E/8cd79a63-cba2-4435-84e5-94f66d5b2e51。
（全文刊載於《中國評論》月刊2022年1月號，總第289期） |
