中評社╱題：中國區際行政法律衝突研究述評 作者：馮澤華（深圳），深圳大學港澳基本法研究中心博士研究生
在傳統國際私法理論的路徑依賴下，行政法作為公法的域外效力被否定。因此，在否定論者看來，中國不存在區際行政法律衝突。然而，伴隨著粵港澳大灣區建設的深入，中國區際行政法律衝突愈發明顯。不同法域的衝突性不能阻擋主權國家的統一性。因此，在肯定論者看來，中國存在區際行政法律衝突。中國的區際行政法律衝突在本質上等同於中國內地（大陸）內部各省市間的行政法律衝突，是中國作為主權國家內一級行政單位間因行政法律規範不完全一致而產生的衝突，但前者由於享有相對獨立的立法權，在環境保護、稅收規則、建築標準等方面的立法權限高於內地省市。
從國際私法的傳統觀點來看，各國或者各法域一般嚴守公法的地域效力原則，不承認域外公法在本法域的效力，因此不會產生公法衝突，由於行政法是最典型的公法，故行政法的地域效力尤為明顯。然而，隨著粵港澳大灣區（以下簡稱大灣區）建設的深入，中國內地（或稱大陸）與港澳台全面互利合作進程的加快，彼此間的行政事務隨之密切合作，容易產生不同法域的行政法對同一行政事務競相要求調整的現象，這就必然催生區際行政法律衝突。一般認為，儘管大陸與台灣的政治關係尚未確立，但目前兩岸的法律關係實際運作模式類似於內地與港澳地區。2019年2月，中共中央、國務院印發《粵港澳大灣區發展規劃綱要》（以下簡稱《規劃綱要》）特別強調：“在‘一國兩制’下，粵港澳社會制度不同，法律制度不同，分屬於不同關稅區域，市場互聯互通水平有待進一步提升，生產要素高效便捷流動的良好局面尚未形成。”當前，中國區際行政法律衝突主要表現為執法過程。內地與港澳台在執法合作中通過協商的方式予以調適部分行政法律衝突。隨著粵港澳三地的高速融合，司法間的行政法律衝突亦隨之而至，進而影響至港澳台與整個內地的融合關係。因此，本文擬從否定中國區際行政法律衝突的理論邏輯出發，追尋肯定中國區際行政法律衝突的內在意蘊及其具體表現，最後就中國區際行政法律衝突的終極歸宿提出若干面向，期待研究成果能夠推動行政法學、港澳台法學、區際司法理論共同向前發展。
一、中國區際行政法律衝突的內涵與外延
所謂的區際行政法律衝突，是指同一國家內不同法域間行政區域的行政法律產生衝突的法律現象。解讀這一內涵，我們可從“區域”著手。從總體上看，法學視域中的“區域”概念，具有全球意義上的區域和國家層面上的區域之雙重意義。全球意義上的區域，如區域性國際組織，國家層面上的區域，如珠三角洲地區。而本文所言的“區域”，特指國家層面上的區域。由於“一國兩制”並未改變中國單一制的國家結構，港澳自治的法源仍在中央手中，民族國家意義的區域亦可包括粵港澳大灣區。基於這樣的概念前置，國際行政法律衝突與區際行政法律衝突的區別在於行政法律衝突是否發生在同一國家裏——不在同一國家內的是國際行政法律衝突，在同一國家內的是區際行政法律衝突。當今的中國，共有四大法域——內地、香港、澳門、台灣。內地與港澳、大陸與台灣、港澳與台灣的行政法律衝突屬於區際性質的，即歸屬區際行政法律衝突的範疇。
從中國目前的部門法劃分而言，行政法與經濟法是並列的兩個部門法。然而，在行政法學界看來，尤其是實務界人士看來，經濟法滲透著諸多的行政管理痕跡，可以從籠統的角度定義為行政法學科中的一個分支。本文無意於介入各種學說爭拗，但將一切涉及行政管理事務的法學領域均納入到區際行政法律衝突的研究領域，如稅收、環境保護、跨境建筑標準、跨境衛生行政法律衝突等等，再如知識產權法，在傳統意義上屬於民商事範疇，但深度專研知識產權法，尤其是中國內地的知識產權法，各項知識產權的管理制度無不滲透著行政管理色彩，這折射出知識產權也可作為區際行政法律衝突的研究對象。
二、否定中國區際行政法律衝突
否定中國區際行政法律衝突源自於國際私法固有的研究範式，即不承認域外公法的效力。英國學者戴西和莫里斯認為，法院無權受理要求執行外國懲罰性、稅收和其他公法性質法律的訴訟。因為，在西方學界的傳統視野看來，在訴訟程序中，法院可以基於屬地原則，拒絕承認外國公法的效力。這就是著名的法律衝突理論中的“公法禁忌”原則。美國學者Andreas F. Lowenfeld進一步深化“公法禁忌”原則的意蘊，該原則有兩層涵義：一是禁止使用外國公法；二是禁止適用其他法律替代法院地的公法。〔1〕儘管從“公法禁忌”原則的產生、擴張以及衰落之變遷歷程來看，該原則從未覆蓋全部公法部門，但自該原則運用於司法實踐以來，幾乎覆蓋所有公法，甚至波及具有公法因素的競爭法、證券法。在這種思維範式下，中國香港的司法機關認為，即使證券法不具有懲罰性，但其是公法，不能被執行。英國司法機關也認為美國證券法是為了美國和保護公眾而制定的，不具有域外執行的效力。國際私法之所以肯定“公法禁忌”原則與國家主權原則密切相連，在國家主權原則的驅使下，公法具有嚴格的域內效力被過度神化，一國司法系統自然排除域外公法的適用，包括行政法以及與行政管理有關的經濟法部門。無論如何，傳統研究範式的影響已經深入到整個國際衝突法理論，以至於法律衝突已經蛻變為國際私法的專有術語，幾乎成為國際私法的獨佔領域。
自區際法律衝突進入國內學界研究領地以來，多數學者始終堅持“公法禁忌”原則，不輕易承認公法在域外的效力，導致區際行政法律衝突完全成為區際私法（區際法律衝突）的“禁區”。黃進教授認為，區際法律衝突是指在一個主權國家內具有獨特法律制度的不同地區的法律之間的衝突，它產生於一國內不同地區的人們之間的民商事交往。〔2〕董皞教授也認為，中國區際法律衝突是中國大陸地區民商事法律和特別行政區民商事法律之間平等地位的法律衝突。〔3〕受此理論範式的影響，許多文章在論證中國內地與港澳台在行政法律方面存在巨大差異，但最後卻將民商事為區際法律衝突的獨佔領域。
綜前所述，固有研究範式的制約，中國區際行政法律衝突便成為一個沒有傳統法理支撐的新概念。過往區際民事事法律衝突特指區際私法這一研究範式的生成，與濃厚的主權國家意味作為法域界限存在直接關係。然而，在同一主權國家內不同法域間天然褪去司法主權色彩，倘若“照搬照抄”國際私法中以主權為依託的研究範式，不僅不利於同一主權國家融合不同法域、消解彼此的法律衝突，而且不利於貫通國內市場生產資源的有效流通、促進經貿往來與人文交流。這也是區際私法學界一直試圖突破“公法禁忌”原則的內生動力。
三、肯定中國區際行政法律衝突
在肯定論者看來，中國存在區際行政法律衝突。中國的區際行政法律衝突在本質上等同於中國內地（大陸）內部各省市間的行政法律衝突，是中國作為主權國家內一級行政單位間因行政法律規範不完全一致而產生的衝突。無獨有偶，1987年《瑞士聯邦私法》明確將外國公法規範納入衝突規範的制定範圍，開創一國承認域外效力之先河，爾後，韓國、吉爾吉斯等國家亦有類似規定。這意味著中國區際行政法律衝突的調適之路將具有眾多域外經驗可以借鑒。實際上，以公共秩序保留作為排除域外公法適用的理由，並不能就所有的域外公法規範的適用加以先驗的排除。參照行政法上分為一般行政法與特別行政法的研究路徑，本文將區際行政法律衝突的研究動向劃分為抽象式研究與具體式研究。
（一）抽象式研究
所謂的抽象式研究，是指從綜合性的角度對中國區際行政法律衝突進行研究，旨在提煉出所有區際行政法律衝突表現的一般性法理。抽象式研究主要從兩個方面著手：
一是直接研究區際行政法律衝突問題。從筆者所收集的公開文獻顯示，在中國內地，馬懷德、張澤想（後更名為楊解君）最早提出與區際行政法律衝突理論有關的基礎概念——“區際行政衝突規範”，意指解決中國內地與港澳台不同法域間的行政法律規範衝突問題的行政衝突規範。〔4〕沈涓隨後提出區際法律衝突是包括行政法律衝突在內的一國不同法域間的法律衝突，〔5〕但沒有深入探討“區際行政法律衝突”的相關理論問題。爾後，楊解君首次提出“區際行政法律衝突”這一學理概念，並進一步深化了相關基礎理論的研究，他在2002年便提出中國四個獨立的行政法律體系及其制度難以適應中國加入WTO的新變化，應通過設置“區際行政法”規則解決彼此間的衝突問題。〔6〕爾後，楊教授與孟紅共同撰寫的《“一國兩制”與區際行政法》一文系統地闡釋了“一國兩制”背景下需要著手解決區際行政管轄衝突、區際行政協助、區際行政司法協助等重大問題。張蕊繼承和發揚了這一研究範式，並認為，區際行政法律衝突異於區域行政法律衝突，前者強調跨法域性，後者強調同一個法域內不同行政區域，〔7〕近年來，不少國際法學者開始認可中國區際法律衝突不僅包括民商事，而且包括行政法領域。鄭方輝、邱佛梅認為粵港澳大灣區不僅是靜態意義上的民商事、經濟管理方面的衝突，更是包括執法權行使上的衝突。〔8〕
二是通過突破衝突法理論中“公法禁忌”原則而為區際行政法律衝突提供理論支撐。公私法間的劃分並不絕對，國際私法中“公法禁忌”原則越來越不適應跨國經濟交往的要求，值得檢討。潘鵬飛、鄭麗珍通過實證的方式，以1975年國際法協會《威斯巴登決議》、荷蘭公司股票案等大量例子證成公法規範在國際私法司法中的地位。〔9〕章晶認為，支持公法禁忌原則的理論漸難適應現實發展，條約安排有助於實現公法域外效力。〔10〕在實際應用中，堅守“公法禁忌”原則容易“誤傷”一些公法中的私法元素。如不成熟的理論視野將競爭法視作公法，但在國際競爭關係領域，私人執行中的國際競爭關係屬於私法性質的法律關係，中國在衝突法中堅持“公法禁忌”原則不利於規制國際競爭關係，未來立法應同時規定國際反不正當競爭關係與國際反壟斷關係的法律適用。在國外，不斷有學者致力於突破“公法禁忌”原則的研究工作。英國學者UglješA GrušIć認為，在歐洲法律體系一體化的過程中，英國司法機關堅守“公法禁忌”原則不利於保障歐洲勞動者的罷工權利和基本權利。〔11〕美國學者George A. Bermann認為，司法機關過度推行“公法禁忌”原則不利於美國各州貿易往來。〔12〕法國學者Stanislas De Peuter認為，“公法禁忌”原則的堅守無助於法國更好地與外國貿易往來，但不能過於推行，要保持一個適度的原則。〔13〕
三是區分私法衝突與公法衝突。李雙元教授別出心裁地提出，國際私法衹解決私法衝突，不能與排除域外公法混為一談。〔14〕張利民進一步認為，國際私法衹解決私法衝突問題，不涉及公法衝突，經濟公法的衝突屬經濟行政法律衝突法解決的範疇。〔15〕陳虎主張國際行政衝突是存在的，但其認為，衝突法衹能由本國法院在涉外民商事案件中適用，行政訴訟中不具有適用衝突法的可能性。〔16〕誠然，公私法之間本來界限不明，尤其是在當代社會，各種新興的法學學科誕生以後，許多領域往往既蘊涵行政管理，又強調意思自治，例如大數據法、電子商務法、人工智能等等。在這種背景下，國際私法學界所強調的民商事底色顯然無法滿足日新月異的社會需求。適度將私法衝突與公法衝突分離是中國區際行政法律衝突獲得生長的理論前提。
（二）具體式研究路徑
所謂的具體式研究，是指從中國區際行政法律衝突的具體表現與調適之路進行細節性研究。當前，袁發強獨著的《憲法與我國區際行政法律衝突的協調》一書通過一章的內容系統闡述中國區際行政法律衝突的具體表現，包括海關、環境保護、跨境經濟活動等領域。而其他學者普遍沒有從理論自覺的深度闡釋區際行政法律衝突的法理意蘊，而是將其歸於府際合作中不同領域上的法律衝突。儘管如此，這絲毫不影響他們所作研究的性質是關於區際行政法律衝突的。
1.區際海關法律衝突
粵港澳三地海關制度的許多具體標準差異甚大，造成彼此間生產要素流通減緩，如在港珠澳大橋上行使的三地車輛超限標準不一。袁發強認為，引發區際海關衝突的原因在於內地與港澳彼此間的人員出入境的條件和防止偷渡、非法移民、貨物監管以及打擊走私活動。海關工作者歐陽曦從綜合性的角度探討內地與港澳的海關法律衝突問題，她認為，內地與港澳存在關稅政策、貿易管制、外匯管制和旅客監管等海關法律衝突，故應在“一國”的前提下創新區際海關“執法合作”，以執法合作帶動立法互通。〔17〕張玉閣認為，可通過強化粵港口岸通關的頂層設計，推進大通關和電子口岸建設以及提升人員通關便利化水平等方面優化粵港口岸通關制度。〔18〕內地與港澳應減少動物檢疫程序，讓往返居民安心，實現大灣區寵物也能自由流動。總體而言，關於內地與港澳台間的海關法律衝突研究尚屬於一個前沿命題，現有的成果少，基礎理論建構方興未艾。
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