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| 兩岸融合發展是大陸對台政策的主軸 |
中評社╱題：“推進兩岸融合發展的機遇、挑戰與建議” 作者：陳超（上海），上海交通大學國際與公共事務學院副教授、上海交通大學政治經濟研究院副院長、上海交通大學台灣研究中心研究員、上海市創新政策評估研究中心研究員
【摘要】為解決台灣問題、實現祖國完全統一，黨中央、國務院出台了一系列的支持性政策。從政策制定的層面來看，大陸涉台公共政策體系已日趨完善。在中央政策供給的強力保障之下，未來還需要注意破解政策執行過程中的諸多挑戰。這些挑戰不僅產生於國際宏觀政治經濟形勢，也同大陸內部制度體系的諸多特徵緊密相關。要解決這些問題，不僅需要創設新的平台，建立新的機制，更要提供充足的物質與人員保障。
9月12日，新華社受權發布了《中共中央 國務院關於支持福建探索海峽兩岸融合發展新路 建設兩岸融合發展示範區的意見》（以下簡稱《意見》）。該《意見》的出台，無疑為進一步推進兩岸融合發展創造了新的重大機遇。然而，我們同樣應該看到，在未來落實與執行《意見》的過程中，也潛藏著一些結構性的挑戰。因此，衹有在把握機遇的同時有效地應對挑戰，才能够推動各項工作更加順利地進行。
一、《意見》出台為推進兩岸融合發展帶來的機遇
（一）戰略準備：承續和平統一方針，為穩定台海局勢釋放善意
中美貿易摩擦以來，美國政府與政客屢次在台灣問題上觸碰中國底綫，島內“台獨”分子為撈取政治利益也藉機不斷破壞兩岸關係。在外界看來，台海似乎一度處在“兵凶戰危”的局面，甚至被一些外國媒體稱為是“地球上最危險的地方”。然而，我們必須要看到的是，在對各類挑釁國家統一的行徑做出必要回應的同時，黨中央始終展現出了堅如磐石的戰略定力，在台海局勢愈加錯綜複雜的形勢之下，依然毫不動搖地堅持和平統一的基本方針，并竭盡全力地為實現和平統一創造一切可能的道路。從這一點來看，《意見》的出台，是黨中央堅持和平統一方針的又一重要舉措，為推進兩岸融合發展穩定了大局。
（二）政策支持：完善公共政策體系，為推進兩岸合作提供支持
從政策內容上看，與以往融合發展政策不同的是，此次《意見》具有明顯的地域性，它是從福建對台獨特優勢的實際出發而制定的一套政策主張，明確了福建在貫徹新時代黨解決台灣問題總體方略中的定位、使命和任務。然而，從政策影響上看，它同樣是具有全局性的，它是對“融合發展”這一統一實踐路徑的試點性探索，為未來其他地方的政策學習與政策擴散提供了示範作用。因此，本次《意見》的出台，與更早出台的“31條措施”、“26條措施”、“11條措施”、“農林22條措施”等一系列政策措施共同構成了更加完整的“涉台公共政策體系”。①這套體系是中央有力有效逐步推動國家統一的政策工具箱，為深化兩岸經濟社會融合發展，推動兩岸關係和平發展，提供了愈加全面的政策保障。
（三）方向引領：擘畫兩岸融合方案，為深化兩岸融合指明方向
黨的二十大報告提出“繼續致力於促進兩岸經濟文化交流合作，深化兩岸各領域融合發展，完善增進台灣同胞福祉的制度和政策，推動兩岸共同弘揚中華文化，促進兩岸同胞心靈契合”的對台工作舉措。針對這一工作舉措，此次《意見》不僅進行了提綱挈領的設計，更提出了更加精細化的方向，從家園建設、經貿融合、全域融合、社會融合四個方面對兩岸基層治理、產業合作、地方創新、組織交流以及文化建構等多個議題領域提出了工作要求。
總之，《意見》的出台為繼續推進兩岸融合發展提供了戰略準備、政策支持與方向引領。然而，我們也要看到的是，在中央為地方創造機遇窗口的同時，地方在未來落實與執行《意見》的過程中同樣面臨著一些潛在挑戰。
二、落實《意見》推進兩岸融合發展面臨的挑戰
（一）全球價值鏈體系調整的挑戰
2008年以來，在金融危機、中美摩擦、新冠疫情與俄烏衝突等一系列重大國際事件的影響下，美國等發達國家積極吸引製造業“回流”，并掀起了逆全球化與區域主義的浪潮，從而加速了價值鏈分工體系在世界或區域範圍內的結構性重整。這一變化也對我國產業鏈與供應鏈的穩定造成了威脅。在要素成本上升與拜登政府打壓等各類國內外因素共同的作用之下，台資企業在大陸投資與生產經營的信心也受到了不小的衝擊。概括來說，全球價值鏈分工體系結構性調整所帶來的挑戰主要體現在以下兩個方面。
1. “想來的看不上，看上的不想來”
台灣工業總會2020年的調查數據顯示，在大陸投資的勞動密集型企業是台資出走轉移的主要力量，其中又以紡織與塑橡膠類企業占比最多。值得注意的是，雖然電子類組裝代工廠整體搬遷的情況并不多見，但這些企業正在將部分產能轉移至大陸以外地區。與上述“存量”投資的動向同樣重要的是“增量”投資的變化。根據中國台灣地區“經濟部”投資審查委員會的數據，2016年至2018年之間，台灣地區在陸投資三成以上均為電子零組件製造業、電腦電子及光學製品製造業。然而，在2019年這一比例大幅降低，批發零售業取代了電子業成為台灣地區赴陸投資的重要領域。由此可見，儘管撤離大陸的台資占總體台資比例并不高，但戰略性製造業台資赴陸投資的比例卻有明顯降低的趨勢。因此，我們或許可以說，台資企業正在對大陸進行“選擇性脫鈎”，即在服務業與零售業領域，台資企業對大陸投資的熱情不減，但是在關鍵部門、戰略性製造領域，台資企業的投資熱情正在迅速降低。
特別需要注意的是，在這一時期，大陸各地的經濟發展同樣也已經進入到一個新的階段：各地正在以技術創新、產業升級為目標，以發展新一代信息技術、生物醫藥、高端裝備製造、新能源、新材料和新能源汽車等戰略性新興產業為重點，以年度上市公司數量等為評估指標……因此，我們可以看到的是，在台資企業投資領域與地方政府工作重心之間存在著一個不容忽視的錯位：想來大陸投資的台資企業，地方政府未必“看得上”；地方政府“看得上”的台資企業，企業未必願意來。因此，在企業投資意願與政府引資意願之間存在錯位的情況下，如何深化兩岸產業合作是落實《意見》需要面對的一個重要挑戰。
2. 社會融合的“產業基礎”削弱
在社會融合領域，一個容易忽視的現象是，社會融合不僅需要社會基礎，同樣也需要產業基礎。2018年至2020年，筆者與廈門大學台灣研究院唐樺教授共同組建的研究團隊，針對兩岸社會融合做了一系列的研究，在蘇州、上海、廈門、福州、泉州、東莞、深圳做了多次的田野調查。從問卷數據以及訪談中，我們發現了一個很有意思的現象：在社會與社交融入方面，珠三角的台灣同胞與長三角和福建省的台灣同胞相比，融入方式更有特色，并且在當地有更多的本地朋友。②在大衆的常識觀念中，從經濟發展與社會治理的角度來看，長三角地區的平均水平似乎要更好於珠三角地區；從文化淵源與習俗相近性的角度來看，福建省更是具有其他地區不可比擬的獨特優勢。那麼，在這些方面看上去都不具有獨特優勢的情況下，為什麼在珠三角生活的台灣同胞能够更好融入當地社會呢？這其實與珠三角對外開放以及融入全球化的特徵緊密相關。與長三角相比，珠三角融入全球化有兩個重要特徵。第一個特徵是，珠三角充分利用僑鄉優勢，在改革開放之初就將吸引外資的任務與權限下放至基層甚至是自治的村鎮，因此珠三角對外開放的過程某種程度上說是社會主導而非政府主導。③所以，台資企業與村鎮以及村鎮居民的關係遠遠勝於他們與地方政府之間的關係。第二個特徵是，珠三角的台資與港資企業多為中小型且勞動密集型企業，這一特徵導致的結果是，在這些台資企業的發展過程中，逐漸吸納了更多的大陸本地企業進入到台企的供應鏈體系當中。與珠三角地區相反，長三角地區的台資企業的行業特徵更加複雜多元。在這裡既有部分勞動密集型的企業，同時存在著大量規模大且技術含量高的企業。這些資本密集、技術密集型企業往往攜帶著他們下游中小型供應商整體離岸搬遷，在大陸投資設廠。因此，長三角地區的台資企業往往更容易形成內部的“飛地經濟”，從而大大降低了與當地本土民營企業的生產合作程度。④所以，雖然同樣是台資企業投資集中的區域，但是企業對當地社會的鑲嵌程度卻截然不同。
從這些基本事實我們可以看到，台胞的社會融入問題，不僅是一個文化與社會問題，它也深深地嵌入在地方經濟發展進程以及當地的生產網絡當中。所以，當台資企業不再是大陸地方經濟結構與生產網絡的主要角色時，以“產業基礎”帶來的社會融合也將受到嚴重挑戰。
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