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| 台灣只能作為中國單獨關稅區的身份成為WTO的成員 |
中評社╱題：“台灣對外簽訂FTA的權力、可能性與路徑”，作者：唐永紅（廈門），廈門大學台灣研究院經濟研究所副所長、副教授、博士
長期以來，出於政治經濟等方面的種種動機與目的，台灣朝野各界致力於與世界各經濟體簽訂FTA。但又因政治經濟等種種原因，迄今除了與其所謂“邦交國”簽訂了5個幾乎沒有經濟價值的FTA之外，在與祖國大陸有正式外交關係的WTO成員且是台灣的主要經貿夥伴洽簽FTA的努力迄今沒有任何進展。長期以來，台灣各界都將此種結果簡單歸咎於大陸對其國際空間的打壓。台灣各界近來聲稱台灣作為WTO的成員就自然擁有與WTO其他成員簽訂FTA的權力。事實果真如此嗎？筆者認為，台灣謀求與其他經濟體簽訂FTA以拓展台灣的國際經濟空間可以理解，但在論述對外簽訂FTA的權力來源方面有違國際法相關規範，在歸結拓展國際經濟空間無果的原因方面簡單歸咎於大陸方面的打壓有違法理與事實。
兩岸加入WTO的身份與資格不同
眾所周知，祖國大陸與台灣先後於2001年底、2002年初加入WTO，但雙方加入WTO的身份是根本不同的，並因此在加入程式方面也有所差異。
根據GATT1947第26、32、33條的規定，主權國家並不是GATT締約方資格的必要條件；任何經濟體，無論是否是主權國家，只要構成一個關稅區，就可按照一定的條件與程式成為GATT的締約方。WTO沿襲了GATT有關締約方資格的規定。根據《WTO協定》第11、12條（WTO關於成員資格的規定），任何主權國家或單獨關稅區都可按照與WTO議定的條件與程式成為WTO成員。
加入身份方面，由於主流的國際社會都承認中華人民共和國，並承認中華人民共和國在領土與主權方面對台灣地區有管轄權，因此，大陸是以中華人民共和國主權國家的身份加入WTO的，而台灣地區只能以作為中華人民共和國的一個單獨關稅區的身份成為WTO的成員。
在加入程式方面，1990年1月1日，台灣當局以“台、澎、金、馬”關稅區（簡稱“中華台北”）名義申請加入GATT。1992年10月，中華人民共和國大陸與GATT代表理事會達成共識，在大陸先“恢復”GATT席位後，台灣以“台、澎、金、馬”單獨關稅區（簡稱“中華人民共和國台北”）名義，按GATT1947第33條加入GATT。1993年9月29日GATT理事會通過成立台灣加入工作小組決議時，首先鄭重引用聯合國第2758號決議，聲明支持“一個中華人民共和國”的原則，並以“中華人民共和國台北”名義通稱台灣，將其定位為中華人民共和國的一個單獨關稅區（與香港、澳門一樣）。1995年WTO成立後，按照《WTO協定》第12條規定，並遵循GATT下的共識，在大陸以主權國家身份成為WTO成員後，台灣以“台、澎、金、馬單獨關稅區”（簡稱“中華人民共和國台北”）的名義加入WTO。在大陸加入WTO之後的2002年1月1日，台灣成為WTO的正式成員。
兩岸作為國際法主體的身份與權力來源不同
由於兩岸四地作為WTO成員的身份與資格如上所述是不一樣的，因此，兩岸四地作為國際法主體的身份與權力也是不能等同的。
從WTO成員資格看，《WTO協定》第12條的“國家”與“單獨關稅區”是並列的兩類主體概念。這既表明WTO本身並不是主權國家政府間國際組織，也排除了單獨關稅區等於國家的可能性，從而既賦予了兩岸四地都可以成為WTO成員的法律前提，並使得WTO下兩岸四地經貿關係成為WTO平等成員方之間的經貿關係，又不僅不影響兩岸四地隸屬一個主權國家的客觀事實與國際社會普遍承認的“一個中華人民共和國原則”，而且以“一國四席”這一客觀事實本身明確反映和強化了WTO各成員和國際社會對“一個中華人民共和國原則”的共識，表明了WTO下兩岸四地經貿關係是作為同一主權國家內部不同關稅區之間的經貿關係，而不是國家間經貿關係。
此外，WTO中“一國四席”的形成，並不意味著同為WTO成員的兩岸四地因此具有同等的對外簽訂國際經貿關係條約、參加國際經濟組織的權力，也並不意味著香港、澳門、台灣不僅相互間可以自由地與WTO其他成員簽訂FTA之類的協議。因為，從國際法主體身份看，非主權國家實體雖然可以作為國際法主體，但其主體資格與權力是受到嚴格限制的。例如，作為非主權主體的國際組織的權力與權利是成立該組織的成員授予的，不能超出授權的範圍。單獨關稅區通常是一個主權國家的組成部分，或是若干主權國家通過讓渡對外經濟關係權力而結成的在其對外經濟關係上享有自主權的經濟共同體。由於單獨關稅區不是主權國家，作為有限的國際法主體，它本身沒有締約權，對外簽訂國際經貿關係條約、參加國際經濟組織的資格必須得到其所屬主權國家的授權或確認，並且其行為與活動要受到一定的限制。事實上，GATT1947第26條第5款(c)在規定單獨關稅區被視為GATT締約方的條件時，就強調該單獨關稅區需要經對其負國際責任的締約方提議並發表聲明證實該單獨關稅區“在其對外貿易關係和本協定中規定的其他事項上”享有完全自主權。
正是基於此認識，WTO下的香港、澳門、台灣並不天然具有獨立的與其他主權國家或單獨關稅區簽訂FTA之類協定的權利，而需要得到中華人民共和國政府的授權或確認。事實上，關於這一方面，香港、澳門已分別在《中英聯合聲明》及《中華人民共和國香港特別行政區基本法》、《中葡聯合聲明》及《中華人民共和國澳門特別行政區基本法》中得到了中華人民共和國政府的授權。但由於兩岸政治關係僵局的障礙，兩岸當局尚未就此問題進行磋商，中華人民共和國政府也沒有就此問題發表聲明，台灣還沒有得到中華人民共和國政府的授權。所以，當前，台灣是不能與任何其他WTO成員簽署FTA之類的協議的，除非得到中華人民共和國政府的授權或確認。
最後，必須指出的是，儘管中華人民共和國政府當初同意台灣以單獨關稅區身份加入GATT/WTO，但這並不意味著中華人民共和國政府就已間接同意或授權台灣可以單獨關稅區身份加入其他國際經濟組織或對外簽訂FTA了。即便兩岸簽訂了ECFA，也並不意味著中華人民共和國政府就已間接同意或授權台灣可以對外簽訂FTA了。因為，中華人民共和國政府在處理台灣的國際空間問題方面至今都是根據具體情況以個案方式進行的，從未採取通案方式。另一方面，台灣以單獨關稅區成為WTO成員，也並不意味著台灣就可以單獨關稅區身份對外簽訂FTA了。因為，WTO並沒有明確規定單獨關稅區一旦成為WTO成員就具有了與其他成員簽訂FTA之類協議的權力。
台灣對外簽訂FTA的可能性與路徑
台灣方面謀求對外簽訂FTA之類的協議，既出於拓展國際經濟空間以發展經濟的動機，也出於拓展國際政治空間、服務於島內選舉的目的。因此，以中華人民共和國為代表的主流國際社會向來謹慎以待。台灣對外簽訂的FTA可能性包含兩個層面的意涵：一是如上所述首先是在GATT/WTO法理層面上可能性；二是在追求自身利益最大化的國際經濟社會中的現實可能性。
就法理層面上的可能性而言，“台、澎、金、馬”單獨關稅區必須面對GATT/WTO相關規範，並接受作為非主權國家實體的國際法主體在對外關係權力上具有局限性這一學理及其規範。換言之，台灣只能以適當方式取得主流國際社會認可的在領土與主權上對台灣地區有管轄權的中華人民共和國政府的同意的基礎上，以“台、澎、金、馬”單獨關稅區名義與身份尋求與WTO其他成員及與同中華人民共和國建立有外交關係的國家簽訂FTA之類的協議。而中華人民共和國政府同意“台、澎、金、馬”單獨關稅區對外簽訂ＦＴＡ之類的協定，既可以聲明授權的方式也可以默許方式來表達。
在法理可能性的基礎上，就現實可能性而言，在追求自身利益最大化的國際經濟社會中，“台、澎、金、馬”單獨關稅區能否與WTO其他成員及與同中華人民共和國建立有外交關係的國家成功簽訂FTA之類的協定，也並非台灣方面可以完全掌控的。其他國家經濟體或單獨關稅區是否願意與台灣簽訂FTA之類的協定，是基於追求自身利益最大化為目的的，這所考慮的利益既可能是經濟利益，也可能是政治利益，而且是超越單一雙邊關係的在全球視野中研判的利益。當這些經濟體研判與台灣經濟體簽訂FTA之類協定無益於或有損於自身利益最大化目標，或者意義不大，台灣方面將難以實現其願望。
可以預期，為了對外成功簽訂FTA之類的協定，台灣方面會選擇那些有較大意願與台灣簽訂FTA之類的協定的國家或經濟體，如新加坡、菲律賓、越南等。因為這些國家經濟比台灣經濟更加依賴於雙邊經貿關係發展。當然，台灣方面與這些國家簽訂FTA之類的協定，顯然不完全是而且主要不是基於經濟動機與利益的考慮。出於政治動機與目的，台灣方面還可以選擇那些可以帶給台灣較高政治效用的國家，通過以經濟利益換取政治利益的方式實現協定的簽訂。
（全文刊載於《中國評論》月刊2010年9月號，總第153期） |
