中評社╱題：巴厘島會晤與中美關係的進路——基於美國近期政治和戰略形勢的分析 作者：張昭曦（北京），中國現代國際關係研究院美國研究所助理研究員
【摘要】2022年美國中期選舉是中美元首巴厘島會晤美國方面的突出國內政治背景。這是拜登政府面臨的首次大考，也是共和黨眼中制衡拜登政府和民主黨的機會，還是美民衆對於美國前途和國際角色的一場公投。隨著共和黨在中選後贏得衆議院優勢，拜登政府勢將遭遇更強政治反制，亦更可能將對外政策作為政治突破口。另一方面，新公布的美國《國家安全戰略》則是巴厘島會晤前美國發出的“戰略前奏”，該文件宣告後冷戰時代徹底結束，決意對全球化進行重大調整，鮮明提出美國預想的“成功前景”，對華意涵突出。巴厘島會晤是中美在新形勢下的一次關鍵互動，美國希望藉以穩定雙邊關係、增進對華瞭解、探索新的對華互動模式。展望未來中美關係，需看到台灣問題的重要地位、經貿往來的基礎作用以及兩國相互尊重、平等交往的基本要求都沒有變；準確把握彼此意圖、積極防範重大風險、務實做好合作增量，應是中美關係的進路所在。
2022年11月14日，中美兩國元首在印度尼西亞巴厘島舉行會晤。這是中美元首三年來首次面對面會晤，是拜登總統執政後兩位領導人首次面對面會晤，也是中美各自完成今年國內重大議程後兩國最高領導人的首次互動。①這裡提到的中美各自“國內重大議程”，顯然指近期美國國內舉行的中期選舉，以及中國共產黨第二十次全國代表大會。就中國而言，黨的二十大傳遞出高度的政策連續性和穩定性，中國仍將是新時期中美關係互動中相對穩定的變量。相比而言，2022年中期選舉的爭奪戰，以及新版《國家安全戰略》的公布，則折射美國國內政治和對外戰略諸多新動向，構成了美方參加巴厘島會晤的重要背景。巴厘島會晤表明，在複雜局面中尋求戰略穩定，是當前中美雙方突出的共識性訴求。推動未來中美關係前進，離不開更加精細的風險管控和更具創造性的接觸互動。
一、美國中期選舉的意義及影響
2022年11月，兩年一度的中期選舉（簡稱“中選”）在美國各州如期上演，約三分之一的聯邦參議員、全部聯邦衆議員以及大量地方官員進行改選，美國政治版圖因此經歷明顯變化。本次中選具有特殊的意義和影響：
這是拜登執政兩年面臨的首次“大考”。自2021年1月上台執政以來，拜登政府就面臨接踵不斷的內外危機事態：從新冠疫情持續肆虐造成的公共衛生危機，到“1.6”國會山騷亂引發的政治危機，再到最高法院推翻確立墮胎權的判例誘發的社會危機，直至阿富汗局勢變天和烏克蘭危機等重大外部事變帶來的對外政策危機，拜登的執政軌跡可謂一波多折、複雜崎嶇。起初，美民衆對拜登的精英型執政團隊抱有不少期待，希望其能够帶領美國走出特朗普執政末期的混亂無序，讓國家“復歸正常”。但是，高度的政治極化和社會撕裂讓拜登政府的議程推進步履維艱，其精心設計的“重建美好未來”“中產階級外交”等施政願景很大程度上未能充分轉化為民衆的獲得感、安全感，也讓拜登在執政初期超過50%的民意支持率，滑落至目前的40%左右。在烏克蘭危機橫亘、國內經濟尚未完全擺脫通脹陰影的複雜形勢下，本次中選結果直接攸關拜登政府後續的執政效力。
這是共和黨眼中制衡拜登政府和民主黨的重要關口。2020年總統大選和國會換屆後，共和黨雖在參衆兩院都不占優勢，但和民主黨的席位差距很小，依然能够強力扮演反對黨的角色。一方面，以前任總統特朗普為代表，一大批共和黨人和保守派民衆支持“選舉欺詐論”，宣揚“2020年總統大選被民主黨竊取”。蒙茅斯大學2022年9月公布的民調顯示，仍有29%的受訪美公衆認為“2020年總統大選結果是選舉欺詐導致的”。此外，特朗普離任後不放棄政治活動，不斷渲染自己遭受的“選舉不公”，以此聚攏支持者，為重回政壇鋪路。在此背景下，拜登作為總統的政治合法性備受衝擊。另一方面，國會共和黨人全面阻擊拜登和民主黨的政策議程。針對能源轉型、氣候變化、警察執法、邊境移民、學校教育等一系列經濟社會議題，共和黨強烈反對拜登的自由派施政取向，對其重要立法議程大投反對票。在共和黨人看來，經濟通脹嚴重、邊境安全“失守”、阿富汗撤軍不力等諸多內外問題讓拜登政府在中選之前“更加脆弱”，必須利用中選對拜登和民主黨發動政治反攻，根本性扭轉當前對保守派不利的政治局面。
這是美公衆對於國家發展前途和國際角色的一場公投。新冠疫情暴發以來，美經濟社會困境加劇，對過往的懷念、對當下的不滿和對未來的彷徨，在美國公共生活中交織呈現。2022年10月，《紐約時報》與錫耶納（Siena）學院的聯合民調結果顯示，超過60%的美登記選民認為“國家走在錯誤的道路”上。②然而，對於什麼是“正確的道路”，美國內卻缺乏戰略共識。自由派精英打出“重建美國”的旗號，希望通過更強的政府宏觀調控和部署大型社會工程來調和金融壟斷資本主義高度發展所造成的嚴重不平等和次生社會矛盾。一些學者指出，拜登政府所推行的“重建美國”路綫，與歷史上富蘭克林·羅斯福實施的“新政”和林登·約翰遜實施的“偉大社會”計劃一脈相承，還是側重從聯邦層面以統合性手段解決“大問題”。③然而，一貫奉行“小政府”理念且受到民粹浪潮顯著影響的保守派群體對民主黨及自由派的治國方案難以認同，他們反過來認為美國力量衰退的根源在於聯邦權力膨脹帶來的行政冗餘和精英腐敗，以及過分強調“文化多元”使得以白人新教倫理為底色的“美利堅核心價值”陷入危機。④進一步，雙方爭論還延伸到對外政策領域。自由派多主張維持“自由國際秩序”和多邊主義國際參與，讓美國繼續“領導世界”；但是，越來越多的保守派都認為美國應當戰略收縮，擺脫多邊主義和聯盟政治造成的“戰略負擔”。本次中選正值烏克蘭危機長期化複雜化，不少美民衆已對危機外溢產生的經濟負面效應深感不安，拜登的自由主義國際戰略也因之面臨重大拷問。
11月8日，美國中期選舉正式拉開帷幕。美國統治精英顯然重視此次中選，系統性投入海量資金試圖左右選舉結果。據專事美政治資金跟蹤的非營利組織“公開的秘密（open secrets）”初步統計結果，2022年美國中期選舉費用高達167億美元，成為史上最貴的中期選舉。從選舉結果看，花錢多的候選人大多獲勝。⑤經過十餘天的投票與計票過程，本次中選結果在11月下旬基本明朗：100個參議員席位中，民主黨率先獲得50個席位，保住參議院優勢；435個衆議員席位中，共和黨翻轉獲得221個席位，贏得衆議院優勢。國會政治態勢由民主黨占據兩院變為民主黨占據參議院，共和黨占據衆議院。
本次中選的結果耐人尋味：根據過往歷史，在位的執政黨往往會在國會選舉中遭遇反對黨明顯的席位翻轉；1934-2018年的歷次中選結果顯示，總統所在政黨平均在選舉中失去28個衆議員席位和4個參議員席位。⑥然而，共和黨在此次中選中卻贏數有限，未能掀起“紅色浪潮”，使得選後出現民主黨“小輸尤喜”，共和黨“小勝似輸”的特殊政治景象。這種“半僵局”的分立態勢將給美內政外交帶來顯著影響：
就內政方面來看，拜登和民主黨憑藉參議院優勢，可以繼續推進有利於自身的人事任命。但是，拜登若再提出需要兩院一致通過的重要立法，則恐將遭遇衆議院共和黨人的嚴厲阻擊。共和黨人正因沒能在國會“大勝”而惱火，更會利用手中僅有的衆議院優勢來對拜登實施“反向布局”。中選之前，衆議院共和黨領袖凱文·麥卡錫就拋出一份名為“美利堅承諾（Commitment to America）”的政綱，旗幟鮮明地與拜登政府的政策議程形成對立，并明言今後將在衆議院對拜登政府的“施政問題”展開調查和問責。不難想見，拜登政府的國內議程可能迎來收縮期，兩黨關於國內政策的博弈將更加激烈。
就外交方面來看，拜登政府實施的自由國際主義戰略將面臨黨內和黨外更加直接、強力的挑戰。此前，拜登大舉恢復在特朗普執政時期遭遇重挫的自由國際主義戰略，重新強化美全球同盟網絡，并構建了諸如美英澳三方安全夥伴關係（AUKUS）等新型同盟機制。然而，烏克蘭危機給全球安全環境帶來深刻變化，拜登政府的援烏策略儘管初期俘獲了一定民意，但隨著危機呈現長期化，這一策略逐漸招致民主黨內反戰的激進左翼和共和黨內持孤立主義立場的右翼分子的不滿。凱文·麥卡錫明確表示若共和黨得以在中選後控制衆議院，就會限制對烏克蘭的援助。更具戰略性的一個判斷是，鑒於共和黨多年來一直標榜在外交和國家安全領域比民主黨更為“強勢而可靠”，拜登政府可能在政治壓力下維持甚至升高對外政策的對抗性，以此服務黨派博弈。
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