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| 香港回歸祖國25周年，也是“一國兩制”在香港實踐25周年的重大歷史節點。 |
中評社╱題：“高質量實踐：未來‘一國兩制’在香港實踐的選擇” 作者：張建（上海），上海國際問題研究院世界政黨與政治研究中心秘書長、復旦大學統戰研究基地兼職研究員、廈門大學台港澳研究中心兼職研究員、全國港澳研究會理事
【摘要】“一國兩制”在香港特別行政區經過25年的“探索型實踐”，中央和香港對“一國兩制”的歷史邏輯、理論內涵和實踐取向有了更為深入的認識。在落實中央對特別行政區的全面管治權，落實香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制，落實“愛國者治港”原則等一系列制度和政策保障下，“一國兩制”開始從“探索型實踐”進入“高質量實踐”階段。未來“一國兩制”的“高質量實踐”仍需要不斷健全“一國兩制”制度體系；從破解發展痼疾、創新體制機制、提升施政效能、完善實踐形式等多方面著力。特別是要處理好三大關鍵問題，即把穩定、發展和善治統一於“一國兩制”的“高質量實踐”進程中，才能真正實現“一國兩制”的“高質量實踐”。
2022年是香港回歸祖國25周年，也是“一國兩制”在香港實踐25周年的重大歷史節點。“一國兩制”是中國共產黨實現祖國統一的創造性戰略構想。實現祖國統一、維護國家主權，尊重香港的歷史與現實、對香港實現有效治理以及實行“港人治港”“高度自治”是“一國兩制”戰略的核心。“一國兩制”經過25年的“探索型實踐”階段，在中央標本兼治的制度和政策加持下，“一國兩制”在香港開始進入“高質量實踐”階段。要真正實現“高質量實踐”，還需要中央和香港兩個層面吸取“一國兩制”在香港“探索型實踐”階段的經驗與教訓，在新階段的“一國兩制”的理論與實踐、制度與政策等方面做出巨大努力。
一、“一國兩制”在香港二十五年的“探索型實踐”
“一國兩制”的偉大構想在香港特別行政區變為現實、付諸實踐，已經走過了25年。這25年，“一國兩制”在香港的實踐篳路藍縷、櫛風沐雨，中央政府、內地、香港特區政府以及香港各界共同致力於“一國兩制”的實踐。經過25年的探索，已經充分證明“一國兩制”是解決歷史遺留的香港問題的最佳方案，也是香港回歸後依然保持長期繁榮穩定的最佳制度安排。在探索過程中，“一國兩制”的理論與實踐不斷得到豐富和完善。
第一，香港回歸25年來，在“探索型實踐”進程中中央對“一國兩制”方針的科學內涵和戰略定位的認識不斷深化。回歸初期，“一國兩制”開局良好，中央和香港對“一國兩制”這個新生事物在摸索中實踐、積纍經驗。隨著香港內外形勢的發展和“一國兩制”實踐中出現的問題，中央將“一國兩制”在香港的實踐闡釋為治國理政的“嶄新課題”（2004年中共十六屆四中全會提出“保持香港、澳門長期繁榮穩定，是黨在新形勢下治國理政面臨的嶄新課題”）和“重大課題”（2007年中共十七大提出“保持香港、澳門長期繁榮穩定是黨在新形勢下治國理政面臨的重大課題”）。中共十八大以來，中央對“一國兩制”戰略定位和科學內涵的闡釋從“兩個根本宗旨”（2012年中共十八大提出“中央政府對香港、澳門實行的各項方針政策，根本宗旨是維護國家主權、安全、發展利益，保持香港澳門長期繁榮穩定”）到新時代中國特色社會主義的“基本方略”（2017年中共十九大將堅持“一國兩制”作為新時代中國特色社會主義的十四個基本方略之一），再到國家制度和治理體系的“顯著優勢”（2019年十九屆四中全會將“堅持‘一國兩制’，保持香港、澳門長期繁榮穩定，促進祖國和平統一”作為我國國家制度和治理體系所具有的顯著優勢之一）。從這個發展歷程可以看出，中央政府對“一國兩制”規律性認識的不斷深化，顯現出回歸25年來中央在“一國兩制”的“探索型實踐”中提升對“一國兩制”認識的理論邏輯和實踐邏輯。
第二，香港回歸25年來，在“探索型實踐”進程中逐步實現中央全面管治和香港高度自治權的有機結合。“一國兩制”在香港特別行政區的實踐具有憲法依據和基本法保障。1982年12月4日，全國人大通過并公布施行的《中華人民共和國憲法》第三十一條規定，國家在必要時得設立特別行政區。在特別行政區實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規定。這為特別行政區實行“一國兩制”制度提供了憲法依據。1990年4月4日，全國人大通過《中華人民共和國香港特別行政區基本法》，同時作出設立香港特別行政區的決定。香港基本法是根據憲法制定的基本法律，規定了在香港特別行政區實行的制度和政策，是“一國兩制”方針政策的法律化、制度化，為“一國兩制”在香港特別行政區的實踐提供了法律保障。①回歸25年來，中央依照憲法和基本法對香港特別行政區行使全面管治權，完善特別行政區同憲法和基本法實施相關的制度，建立健全香港特別行政區維護國家安全的法律制度和執行機制并制定、實施香港國家安全法，完善香港特別行政區選舉制度，落實“愛國者治港”原則，支持行政長官和特區政府依法施政。與此同時，香港特別行政區根據基本法的要求實施高度自治，貫徹落實“一國兩制”方針政策和基本法。全面管治和高度自治是“一國兩制”的內涵所在，是不可分割的。“一國兩制”25年的“探索型實踐”中為解決香港發展中遇到的各種問題，在“一國兩制”框架內既落實中央對特別行政區的全面管治權，也提升特別行政區的高度自治權，兩者的有機結合才使“一國兩制”穩步前行。
第三，香港回歸25年來，“一國兩制”在香港的“探索型實踐”進程中也出現了一系列的重大挑戰。“一國兩制”作為新生事物，并沒有先例可循，也沒有經驗借鑒，在實踐中出現一些問題也是正常的。回歸以來，香港出現的重要風險挑戰既包括2003年反對基本法第二十三條立法、2012年反對推行“國民教育科”、2014年發動非法“占中”、2015年反對派否決政改方案、2016年“旺角暴動”和“港獨”宣誓事件、2019年“修例風波”等政治安全事件，也包括1997年亞洲金融危機、2008年全球金融危機和2020年以來的新冠疫情衝擊。這些挑戰既嚴重威脅國家主權、安全、發展利益，影響香港的繁榮穩定，也阻礙、干擾“一國兩制”的的實踐。與此同時，外部敵對勢力妄圖在香港製造“顔色革命”，搞亂香港、癱瘓特區政府，進而對內地進行滲透和破壞，令香港成為國家安全的一個突出風險點。2017年習近平主席在香港回歸20周年紀念大會上就指出，“一國兩制”在香港的實踐遇到一些新情況、新問題。香港維護國家主權、安全、發展利益的制度還需完善，對國家歷史、民族文化的教育宣傳有待加強，社會在一些重大政治法律問題上還缺乏共識，經濟發展也面臨不少挑戰，傳統優勢相對減弱，新的經濟增長點尚未形成，住房等民生問題比較突出。②面對“一國兩制”實踐中出現的新問題、新挑戰，中央政府不迴避，權衡利弊，科學評估，堅持依法治港，從制度上、政策上采取措施，確保“一國兩制”方針不會變、不動搖。中央既從政治安全方面采取措施維護國家安全、完善選舉制度，也在解決民生方面推動香港融入國家發展大局，支持香港解決深層次結構性矛盾等舉措，確保“一國兩制”實踐的正確方向。
第四，香港回歸25年來，香港在實踐“一國兩制”過程中也有很多正反經驗和教訓需要反思和檢視。衹要深切反思回歸以來香港發展中的正反經驗和教訓，包括回歸前就存在的問題以及回歸以來出現的新問題，才能在未來“一國兩制”香港實踐中面臨更加嚴重的挑戰時，能最大力度地予以應對，最大幅度地降低對香港的衝擊。衹有深切反思回歸以來“一國兩制”實踐的正反經驗和教訓，才能更好地落實中央對香港特別行政區的全面管治權和真正提高“高度自治”的質量和效能，使“一國兩制”更符合各方的利益。香港在“一國兩制”實踐中出現的正反經驗和教訓包括：缺乏大局意識、敏感意識和危機意識；過度強調“兩制”的特殊性，輕視“一國”的主權性；在國際和國內（內地）政策平衡上以“外”壓“內”；香港是法治社會但法制并不健全；處理各種問題存在迎難而退的慣性；與中央政策“討價還價”，執行中央政策打折扣；“高度自治”衹要授權“高度”，缺乏“自治”效能；社會難題長期拖而不議，議而不決，決而不行；固守“小政府，大市場”的僵化經濟理念；雖然是行政主導，卻長期“主”而不“導”；公共行政體系不能靈活變通，以“不變”的行政體系應對“變”化的內外局勢；部分港人長期對內地、對國家、對中共持排斥態度；香港內外反對勢力阻撓和干預“一國兩制”；融入國家發展大局的“形式主義”；建制派建設不足，愛國愛港陣營有“營”無“陣”；特區政府沒有聚焦“以人民為中心”的發展理念，等等。
二、“一國兩制”在香港進入“高質量實踐”階段
2017年10月，中共十九大首次提出“高質量發展”的政治和政策表述，即“我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段”。2020年10月，黨的十九屆五中全會提出，“十四五”時期經濟社會發展要以推動高質量發展為主題，這是根據我國發展階段、發展環境、發展條件變化作出的科學判斷。高質量發展成為指導我國各方面發展的戰略思維。推動高質量發展，是適應我國社會主要矛盾變化和全面建成小康社會、全面建設社會主義現代化國家和實現中華民族偉大復興的必然要求。“一國兩制”在香港的實踐與國家發展大局、國家發展階段密切相關。2021年12月22日，國家主席習近平會見來京述職的香港特別行政區行政長官林鄭月娥時指出，黨的十九屆六中全會作出關於黨的百年奮鬥重大成就和歷史經驗的決議，“一國兩制”作為重要內容寫入其中。香港回歸祖國20多年不平凡的歷程充分證明，實行“一國兩制”，有利於維護國家根本利益，有利於維護香港根本利益，有利於維護廣大香港同胞根本利益。中央將繼續堅定不移貫徹“一國兩制”方針。我們堅信，隨著實踐不斷深入和制度體系不斷完善，“一國兩制”的優越性將進一步彰顯。③自回歸之日起就納入國家治理體系的香港實踐“一國兩制”已經二十五年。隨著國家在民族復興進程中的高質量發展、“一國兩制”在香港的實踐進入“五十年不變”的下半場和香港面臨的內外形勢的新變化，“一國兩制”在香港實踐開始進入“高質量實踐”階段，“一國兩制”在香港的實踐要以“高質量實踐”為目標。
第一，“一國兩制”的制度韌性和優越性將在“高質量實踐”階段得到進一步彰顯。在“一國兩制”的“高質量實踐”階段，國家主權、安全、發展利益將得到充分保障，全面管治權和高度自治權將得到更加有效結合，中央管治香港和香港高度自治的兩大治理體系和治理能力更加現代化，“愛國者治港”的原則將得到更充分落實，香港的法治和營商環境將更加優良，長期困擾香港的各類深層次矛盾和問題將得到部分的有效解決，“一國兩制”將得到香港社會和國際社會的高度支持和認可。“一國兩制”的強大生命力和制度韌性在高質量實踐階段將更加彰顯。
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